Resumo

A "comunidade internacional" mostrou uma aparente, por unanimidade, ratificar a abordagem proibicionista de controle de drogas na Sessão Especial 1998 da Assembleia Geral (UNGASS, sigla em Inglês) sobre drogas. Mas a verdade é que há um longo conflito dentro das Nações Unidas voltado para as nações que desejam manter o regime de proibição e que pretendem adoptar uma abordagem mais pragmática. A complexidade eo curso deste conflito pode ser traçada através de milhares de documentos e procedimentos publicados pela ONU para revelar a história não escrita dos acontecimentos que antecederam a UNGASS. Eles revelaram o quão longe eles vêm os defensores da linha dura para manter o status quo, usando a retórica, a negação, a manipulação, apresentação seletiva, distorção e supressão de provas, o uso seletivo dos peritos, as ameaças sobre a atribuição de fundos e purgar "derrotistas" do sistema das Nações Unidas. A ONU está empenhada em alcançar um mundo livre de drogas até 2008, embora o problema se agrava a uma velocidade maior do que o remédio usado precisa consertá-lo. No entanto, alguns defensores da reforma e pragmática foram desafiar o sistema através das suas políticas nacionais. Isso pode estimular a adoção de uma abordagem mais realista para as drogas ilícitas e ajudar a estabelecer uma organização mais racional do sistema de controlo da droga das Nações Unidas.

• Drogas no sistema das Nações Unidas: a história não escrita das Nações Unidas 1998 Especial da Assembleia Geral sobre a droga, por Martin Jelsma (TNI) na edição especial sobre a revisão intercalar da UNGASS do International Journal of Drug Policy Abril de 2003 (Volume 14 , Edição 2)

Introdução

Kofi Annan propôs um brinde na 20 ª Sessão Especial da Assembléia Geral (UNGASS, sigla em Inglês) sobre o problema global das drogas, teve lugar entre 8 e 10 de junho de 1998: "Excelências, os amigos, deixe-me ganhar a taça com a esperança de que quando nos recordar deste encontro, nós fazemos porque era o momento nossos desafios ligado o testemunho de nosso compromisso. O tempo nos comprometemos a cooperar para se tornar uma família de medicamentos gratuitos nações no século XXI ". Poucos dias antes da reunião, o discurso de Kofi Annan filmados recolher as seguintes palavras: "Nosso compromisso é alcançar resultados reais na eliminação de cultivos de drogas até 2008. Espero que esta sessão vai ficar na história como o momento em que a comunidade internacional chegou a um consenso necessário para empreender este negócio a sério. " Presidente da Sessão Especial, o Sr. Udovenko (Ucrânia), abriu a reunião dizendo: ". O problema das drogas não pode ser disfarçado com boas intenções e que a comunidade internacional deve estar preparado para uma batalha longa e difícil" E, no encerramento da cimeira, sublinharam a necessidade de "maior convergência de opiniões" e um "espírito de unidade". Ele também expressou sua esperança de que a sessão de "entrar para a história como um divisor de águas" e em conclusão, acrescentou: "Temos uma boa estratégia e uma série de medidas e metas a serem cumpridas dentro de um determinado período" ( A/S-20/PV.1-9).

A comunidade internacional está prestes a rever este evento em meados de UNGASS período a ser realizada entre 16 e 17 de Abril em Viena. No momento, uma pergunta se, cinco anos depois, nós confirmar o otimismo de Annan e Udovenko como um "divisor de águas"? Podemos aumentar nossos copos para celebrar os "resultados reais"? Qual foi o alcance do "consenso" ponto? Será que vão atender os delegados, em abril de 2003, com o "espírito de unidade" mesmo? Este artigo reconstrói a história não escrita da UNGASS de 1988 eo enorme esforço de justificar o atual debate sobre drogas no sistema das Nações Unidas.

Uma década ocupado: 1991-2000

Em 1987, em Viena, Conferência Internacional sobre o Abuso eo Tráfico Ilícito de Drogas. Em 1988 ele adotou a Convenção de Viena contra o Tráfico Ilícito. Em 1990, a Assembléia Geral realizou a sua primeira Sessão Especial do problema das drogas aprovou um Programa de Ação Global e anunciou que o período de 1991-2000 tornou-se a Década das Nações Unidas contra o Abuso de Drogas. Em 1991, ele criou um programa das Nações Unidas Internacional de Controle de Drogas do Programa (UNDCP). Assim foi criado o cenário para a ONU para uma nova era de luta contra as drogas.

A Década Contra o Abuso de Drogas certamente se tornou um dos mais movimentados do tempo para os gestores e formuladores de políticas sobre drogas em todo o mundo. O primeiro grande passo foi a convocação de uma reunião de três dias dos mais altos níveis da Assembleia Geral de 1993 "analisar urgentemente a situação da cooperação internacional" na área de controle de drogas. Esperava-se que o "Muro de Berlim" eo fim do confronto ideológico facilitar a busca de um terreno comum e reforçar a colaboração internacional. No discurso de abertura da reunião, seu presidente disse que a vitória da comunidade internacional sobre o uso indevido de drogas "seria o teste para demonstrar a sua capacidade para responder às questões levantadas após o fim da Guerra Fria" . Mas, foi a comunidade internacional a passar das palavras à ação em sua campanha global contra as drogas ilegais? Na opinião do presidente, a resposta a esta questão iria mostrar se os países poderiam "colaborar em harmonia para o bem comum" (A/48/PV.37).

Essa harmonia, entretanto, seria quebrada pela dicotomia ainda existente entre o Norte eo Sul e pelas experiências européias de redução de danos, dois factos que lançam dúvidas sobre a validade do quadro de controlo de drogas existentes.

A voz do México

Era uma carta do México dirigida ao Secretário-Geral da ONU que deu o tom para a reunião de 1993. Ele detalhou uma série de pontos-chave. Porque, apesar dos esforços, o consumo foi aumentando e as organizações criminosas floresceu e se espalhou, o México elevou o evento como uma oportunidade única de reflexão internacional, na época, e por causa da gravidade da a situação tornou-se imperativo. México solicitou que mais atenção deve ser dada à procura de "uso de drogas é a força motriz da produção e do tráfego da mesma, a redução na demanda se revela como uma solução radical - embora a longo prazo - o problema" . Também opinou que "a maneira mais eficaz para reduzir a produção eo tráfico de entorpecentes é a redução gradual de ambos os clientes atuais como do possível". É claro que essa carta continha uma acusação forte contra as operações anti-droga conduzidos pelos Estados Unidos no México e no mecanismo de certificação unilateral dos EUA de drogas. A carta conta que, para a frente unida contra o vício eo tráfico de drogas a ganhar terreno, a boa fé exigida, os princípios da legalidade, da vontade política, capacidade de trabalhar em conjunto, reconhecendo a identidade de cada nação e respeito incondicional por sua direitos soberanos. Ele também denunciou as "imposições hegemônicas", o "política da culpa" e "culpa apontando esquemas geográficos maniqueísmo que resolvem nada" (A/C.3/48/2).

O México também salientou a necessidade de rever a classificação dos medicamentos de acordo com os critérios da Organização Mundial da Saúde (OMS) "para reduzir o mercado de drogas ilícitas", que deu a entender que ele considerava o controle de certas substâncias foi abandonada. A carta especifica as questões a serem consideradas com maior urgência para a idéia de "abordagem equilibrada" que está sendo levado a sério. A maioria destas questões aparecem, cinco anos mais tarde na agenda da UNGASS: redução da demanda, lavagem de dinheiro, precursores químicos, drogas sintéticas e aumento do investimento em desenvolvimento alternativo.

Um desequilíbrio inerente

Carta do México reflete as tensões entre os EUA ea América Latina em matéria de droga, bem como a divisão tradicional entre demanda e oferta no sistema de controle internacional de drogas. Ambos os eventos resultaram do desequilíbrio nas relações de poder político na sombra do que negociou os três convenções. A Convenção de 1961 centrou-se na "droga" e foi concebido em grande parte como uma ferramenta para o controle de coca / ópio, cocaína / heroína e cannabis. O objetivo principal é destinado aos medicamentos extraídos de plantas cujo cultivo, no momento, era generalizada no Sul, com uma longa tradição do uso de matérias-primas derivadas de tais plantas. A classificação das várias plantas e seus produtos (não há precursores químicos utilizados no processamento) listagens mais rigorosa de controle não foi realizado de acordo com estudos científicos, mas baseado na idéia de que todas as drogas são perigosas até que se prove tão Caso contrário (Sinha, 2001: 26). No entanto, durante as negociações da Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas de 1971, centradas nas substâncias produzidas sinteticamente pela indústria farmacêutica no Norte, as acusações deu uma guinada de 180 graus e "a menos que houvesse prova do perigo de uma dada substância, não deve ser penalizado "(Sinha, 2001: 27). A Convenção sobre o Tráfico Ilícito de 1988 exigia que os signatários a criminalizar todos os aspectos do tráfico ilícito de drogas, cultivo, a fabricação, distribuição, venda, posse, lavagem de dinheiro, etc. e "assegurar que os tribunais ou as autoridades de cada Estado iria tratar tais atividades ilegais como crimes" (E/CN.7/590: 48).

A pena de posse de drogas para consumo pessoal obrigatório estabelecido pela Convenção de Viena de 1988 foi a primeira intrusão - muito controversa, com certeza - a idéia de que a gestão da procura era uma questão de direito dependia cada país. O sistema de controlo instituído pela Convenção tinha a intenção de acabar com o fornecimento ilícito, enquanto do lado da demanda políticas eram vistas como uma questão nacional. Quando levantou a possibilidade de uma convenção quarta especificamente destinada a reduzir a demanda, o International Narcotics Control Board (INCB) era contra a idéia porque duvidava que poderia adotar um tratado internacional vinculativo sobre a redução ou demanda que o tratado era o instrumento adequado para resolver o problema. O Conselho considerou que a redução da demanda foi feito para ser jogado por cada país de forma independente, embora em alguns casos necessitam de apoio internacional. Considerou também que "os programas para reduzir a procura deve ser desenvolvido a nível nacional e local, de acordo com a situação real de abuso de drogas e tendo em conta a diversidade cultural, político, econômico e legal". (E/INCB/1994/1/Sup.1: 6).

A proibição em questão

Na verdade, México expressou a frustração compartilhada por muitos países latino-americanos produzem o desequilíbrio inerente ao sistema internacional de controle de drogas. Então, o que foi precisamente contrariar este desequilíbrio. Além desse desequilíbrio, a comunidade internacional percebeu que as medidas de controlo tinha provado drogas ineficazes, que questionou o conceito de que foi com base no sistema proibicionista. O relatório do OICE de 1992 foi mais um documento que teve uma influência notável durante o período anterior de 1993 Assembléia Geral. Neste, o Conselho incluiu primeiros comentários extensos sobre o debate sobre a legalização levantada por concluir que a política holandesa sobre cannabis violou os princípios das convenções (Polak, 1994). A Comissão de Estupefacientes tinha também dedicou parte de sua sessão de 1993 para discutir o relatório do INCB e do Conselho concordou que qualquer tentativa de legalizar o uso não médico de drogas minar o controle internacional de drogas e, portanto, comprometer a implementação dos tratados internacionais existentes neste domínio. E, na Comissão de Estupefacientes, esses tratados "são a espinha dorsal do sistema" (E/1993/29: párr.44).

O então diretor executivo do UNDCP, Giorgio Giacomelli, leu um comunicado em nome do secretário-geral Boutros Boutros-Ghali à Assembléia Geral 1993, que instou os Estados membros a manter duas perguntas: "Em primeiro lugar, a velocidade estendendo o flagelo, com todas as suas consequências na sociedade e crime, por outro lado, o fato de que a sociedade civil mostra uma crescente impaciência que leva a soluções simplistas ou derrotista tomar. Precisamos mais do que nunca, em todo o mundo de ação determinados "(A/48/PV.37: 4). O aparecimento de um outro aparente desacordo já estava à vista.

Um sistema com dentes

A discordância se tornou mais e mais evidente ao longo dos próximos três dias, durante o qual vários delegados salientaram a necessidade de "reafirmar o compromisso", "fortalecer" e "fortalecer" o sistema existente. Como o delegado do Reino Unido, o Sr. Richardson:

"Temos o mecanismo. O que devemos fazer agora é melhorar o seu funcionamento. Em particular, precisamos de uma frente internacional mais unida para defender a Convenção das Nações Unidas de 1988. A convenção é um instrumento com dentes, e torná-lo morder. "Assim, qualquer posição de questionar a eficácia da legislação existente era visto como" derrotismo "ou" renúncia "."

Mr. Bengt Westerberg da Suécia foi expressa da seguinte forma:

"Nós detectar drogas ilícitas aumentou em todas as áreas: agricultura, processamento de tráfico e consumo. Algumas pessoas estão a abandonar a luta, alegando que o problema da droga é insolúvel. Na realidade, eles querem dizer que não poderia resolver o problema no âmbito da legislação existente. (...) Nós não devemos desistir e aceitar a política covarde defendendo os defensores da legalização. "

Sr. Antonino sopros, o Secretário de Estado Adjunto da Itália, partilhava da mesma opinião:

"Devo manifestar a minha preocupação sobre a crescente tendência em favor da legalização das drogas e da atitude fatalista que considera a guerra contra as drogas é uma" causa perdida ". Eu considero esse tipo de posição pode representar um perigo que enfraqueceria o nosso compromisso contra o tráfico de drogas. (...) Atualmente, portanto, não devemos perder o ânimo e retirar o nosso compromisso, mas para renovar e afirmar a nossa determinação para vencer essa guerra. "

O início do debate

No entanto, outros delegados utilizado termos como "revisão", "avaliação geral", "tentar novas estratégias" e "repensar nossas ações." É verdade que nenhum deles defendeu a legalização, mas muitos defenderam uma abordagem mais branda para o consumo, por exemplo, o Sr. Torben Lund, ministro da Dinamarca, da saúde, dizendo: "Acho que chegamos a um ponto onde nós entender que são necessárias novas abordagens para resolver o problema das drogas. (...) Talvez devêssemos parar de se concentrar sobre a aplicação da lei e tratar em vez de prevenção e tratamento. "

Sr. Baltasar Garzón Real também salientou a necessidade de iniciar um debate objetivo. O juiz chegou depois de uma reconhecida internacionalmente por suas batalhas legais contra os esquadrões da morte na Espanha antivascos (GAL), os cartéis de drogas da Galiza, o ditador Pinochet do Chile e Batasuna, um partido político ligado à ETA. Em 1993, o Sr. Garzón atuou como representante do Plano Nacional de Drogas da Espanha e declarou:

"É hora de parar e refletir sobre as soluções a serem adotadas. Tenho a intenção de recomendar no meu país o início de uma discussão geral para avaliar as conquistas e refletir sobre o futuro. Para abordar um debate desta natureza, devemos nos livrar de todas as opiniões pré-concebidas e dogmas inquebráveis. Devemos estar abertos para a troca de idéias. É desejável que as Nações Unidas seguiu um processo de pensamento semelhante para ele e fomentá-lo além de suas portas. Esta proposta é o resultado da convicção de que a ONU é o fórum ideal e melhor ferramenta de divulgação para trocar idéias e onde as decisões sobre novas diretrizes para nos ajudar a alcançar nossos objetivos. "

Indiscutivelmente, portanto, que 1993 foi o ano do "vir-out" da tendência europeia - o que também se juntou a Austrália eo Canadá - que já está firmemente estabelecida sob a bandeira da redução de danos. O debate terminou em 28 de outubro de 1993 com a adoção da resolução 48/12 um projecto do que foi previsto pelo México. Conforme estipulado pela resolução, a Assembléia Geral seria solicitar à Comissão de Estupefacientes para monitorar e avaliar o funcionamento dos instrumentos internacionais e controle nacional de medicamentos para identificar áreas em que eles tinham feito um bom progresso e fraquezas. Também recomendamos ao Conselho Económico e Social em sua série de alto nível do segmento de 1995 "alterações a serem feitas nas atividades de controle de drogas." Finalmente, considere a possibilidade de nomear um painel de especialistas como uma ferramenta adicional para examinar as questões envolvidas e fazer "recomendações concretas para a ação" (A/RES/48/12, art. 9 e 11).

Depois vieram várias iniciativas, mas o seu percurso bem definido fronteiras políticas em busca de "ajustamentos" no sistema de controle de drogas. Peru e Bolívia renovados esforços diplomáticos para defender o uso tradicional da coca em seus países. OMS continuou a tentar ganhar terreno em favor da filosofia da redução de danos no sistema da ONU e iniciou vários estudos científicos. Eles começaram a levantar a necessidade de rever a classificação estabelecida nas convenções sobre os produtos da coca e maconha. As propostas foram apresentadas para analisar os custos e benefícios de redução de danos e estratégias de descriminalização. E em 1984, o México começou a reunir o apoio necessário para realizar uma cimeira internacional dedicada à reflexão que levou à UNGASS de 1998.

A opinião do INCB sobre a cannabis e coca

Como complemento a resolução aprovada pela Assembléia Geral, UNDCP designou um grupo consultivo especial e intergovernamental, cujo objetivo era fazer recomendações sobre as "alterações a serem feitas." Este grupo teve o conselho do Sr. Hamid Ghodse, INCB Presidente sobre a eficácia dos tratados internacionais sobre controle de drogas (E/CN.7/1995/14). Em um relatório de avaliação detalhado apresentado pelo Sr. Ghodse, o INCB afirma: "Neste momento, parece necessário introduzir grandes mudanças nos tratados internacionais sobre controle de drogas. Leva apenas alguns ajustes técnicos para atualizar algumas das suas disposições "e alguns" defeitos devem ser eliminadas "(E/INCB/1994/1:. Par 21, b, c).

Uma vez que "usaram tecnologias agrícolas modernas e mais sofisticadas para desenvolver novas variedades de cannabis de alta potência", o INCB afirma: "... a classificação de produtos de cannabis na Convenção de 1961, ou seja, cannabis, e resina de cannabis, é obsoleto e leva à confusão. Por exemplo, a folha de coca não está contida na presente Convenção, apesar de seu conteúdo de THC. Assim, o Conselho recomenda que seja dada atenção a fortalecer os artigos da Convenção de 1961 sobre o controle de cannabis, tendo em conta a atual e expandir o controle de, entre outros, a folha de coca, que em muitos casos contém mais THC do que a resina de cannabis. Para fazer isso, pode ser necessário ponderar a reclassificação da planta de cannabis e seus derivados na Convenção de 1961 para assegurar que existe uma correlação entre a usina e seus produtos "(E/INCB/1994 / 1/Sup.1: 10/11).

No caso da folha de coca, o Conselho notou que "a necessidade de clarificar as ambiguidades." Um dos objetivos que havia estabelecido na Convenção de 1961, que entrou em vigor em dezembro de 1964 havia sido "abolido" a mastigação da folha de coca em um período de 25 anos, ou seja, 1989. A Convenção também estabeleceu prazos para outros derivados de plantas substâncias que nunca foram cumpridas ", o uso de quase-médico do ópio deve ser abolido no prazo de 15 anos" e "o uso de cannabis para que não seja médico e Os cientistas devem cessar tão logo possível, mas em qualquer caso, dentro de 25 anos "(Convenção de 1961: Art. 49). É evidente que não chegou a qualquer destes objectivos. Por outro lado, o INCB alegou que houve um erro no texto do tratado, porque não fornecer uso não médico de folha de coca: o consumo de chá de coca ou chá de coca.

"Então, mate de coca, é considerado inofensivo e legal em vários países sul-americanos, faz parte de uma atividade ilegal sob as disposições da Convenção de 1961 e da Convenção de 1988, no entanto, que não era a intenção da conferência plenipotenciário que adotou essas convenções "(E/INCB/1994/1/Supp 1:. 11).

O Conselho solicitou uma revisão de como o 1961 temporariamente permitido este uso tradicional da coca e pediu OMS para conduzir um exame científico dos valores e riscos associados à mastigação e chá de coca! coca. Segundo suas declarações, ele parecia muito confiante dos resultados dessa análise: "O Conselho está confiante de que a Comissão de Estupefacientes, com base em estudos científicos para esclarecer tais ambiguidades que foram minando as convenções por um longo tempo" (E / INCB/1994/1/Supp 1:. 11).

O grupo consultivo

Os dez membros do painel consultivo foram selecionados cuidadosamente. O México foi representado por Miguel Ruiz-Cabañas, que na época trabalhava na Embaixada do México em Washington e mais tarde assumiu o departamento antidrogas do ministério das Relações Exteriores de seu país. O grupo também incluiu os Estados Unidos, Índia, Argentina, Rússia, Suécia, Polónia, Japão, Egito e Nigéria. O representante deste último país foi Philip O. Emafo, que na época era consultor do UNDCP e mais tarde passou a se tornar presidente do INCB. Não foi convidada para nenhum dos países conhecidos por suas opiniões mais liberais. O grupo se reuniu duas vezes durante o segundo semestre de 1994 em Viena. Além de apoiar a filosofia do INCB elogiou o seu relatório de 1992 que, na opinião do grupo, desde um caso forte "para combater o forte movimento para demonstrar que o sistema internacional de controle de drogas, com base na implementação dos tratados internacionais este assunto, havia fracassado e que a única solução era legalizar "(UNDCP/1994/AG.7: párr.5). Um membro ainda pediu para tentar conter a idéia de "redução de danos", como foi considerado uma das principais fontes das posições conflitantes. "A redução de danos é considerado o cavalo de Tróia das facções que defendiam a causa da legalização" (UNDCP/1994/AG.7: párr.60).

No entanto, "um estudo mais detalhado sobre as implicações das campanhas de descriminalização e redução de danos, como sugerido pelo grupo consultivo poderia fornecer novos insights que conduzam a soluções inesperadas" (E/CN.7/1995 / 14: párr.45). No relatório para a Comissão de Estupefacientes, que teceu as sugestões do grupo INCB e consultivo, o Diretor Executivo recomendou a adopção de uma abordagem dupla. Primeiro, o UNDCP deve fornecer "argumentos concretos e sólidos contra a legalização do uso de drogas para não-terapêutica" e colaborar com a OMS na preparação de relatórios sobre as consequências para a saúde, tanto física e mental, causados ​​por abuso de drogas particularmente perigosa. Em segundo lugar, UNDCP deve "realizar um estudo sobre as implicações das campanhas de descriminalização e redução de danos" nos países que adotaram tais políticas. A Comissão, então, fornecer orientações sobre os próximos passos a serem tomadas (E/CN.7/1995/14: párr.52).

O grupo consultivo destacado a idéia de convocar uma segunda Conferência Internacional sobre o Abuso eo Tráfico Ilícito de Drogas em 1987. "A conferência oferecerá a possibilidade de, entre outros, avaliar o sucesso do governo no controle do abuso de drogas e adotar uma declaração de princípios sobre a redução da demanda. Considerou-se que a conferência seria o fórum adequado onde os governos poderiam se reunir e UNDCP para reafirmar os princípios e posições sobre a legalização, descriminalização, redução de danos e outras questões importantes "(UNDCP/1994/AG.7: párr.79). Sr. Giorgio Giacomelli, Diretor Executivo da UNDCP, ecoou essa recomendação no seu relatório ao CND salientando que o evento não deve ser limitada apenas para "reafirmar", mas para "estudar" essas posições (E/CN.7/1995 / 14: párr.35).

O grupo reconheceu que as estratégias de redução da procura seria apropriado ", no contexto de um sistema público de saúde para cobrir outras substâncias nocivas, incluindo solventes voláteis, esteróides anabolizantes, álcool e rapé." Relembrou um discurso do Sr. Giacomelli na sessão de abertura da Comissão de Entorpecentes, em 1994, quando foi observado que

"... Cada vez mais difícil justificar a distinção permanente entre as substâncias apenas tendo em conta o seu estatuto jurídico ou aceitação social. Na medida em que a dependência de nicotina, álcool e abuso de solventes e inalantes pode representar uma ameaça maior à saúde do que o abuso de outras substâncias actualmente sujeitas a controle internacional, chumbo pragmatismo à conclusão de que continuar estratégias diferentes para minimizar o seu impacto é finalmente uma medida artificial, irracional e inútil "(UNDCP, 1994).

O grupo consultivo concordaram com a INCB que devem corrigir esses pontos das convenções que consideraram fraco ou contraditória. Isso levou o diretor-executivo de salientar que, para realizar esta missão, você poderia usar um método simplificado e integrado nas convenções. Este método permite que qualquer signatário da Convenção de uma emenda com o Secretário-Geral das Nações Unidas que será divulgado para outros signatários. No caso em que, após 18 meses, nenhum país esta objecção, a emenda entra em vigor automaticamente (E/CN.7/1995/14: par.13). No entanto, ele acredita que esse procedimento não iria trabalhar com as propostas sugeridas. Portanto, recomenda que a Comissão de Entorpecentes, juntamente com a INCB, UNDCP solicitado para nomear um painel "de especialistas para estudar a validade das definições existentes nas Convenções de 1961 e 1971, com especial atenção para vários produtos de cannabis e folha de coca "(E/CN.7/1995/14: párr.46c). UNDCP também sugeriu que a criação de um fórum, um painel ou um grupo de trabalho para supervisionar o progresso e para avaliar a eficácia dos programas de desenvolvimento alternativo.

Em seguida, eles convidaram os Estados membros do Conselho de Entorpecentes para pronunciar por escrito sobre essas recomendações. Os comentários foram resumidos em um segundo relatório do Diretor-Executivo do CND, um ano depois (E/CN.7/1996/3). Australia, Austria, Bélgica, el Brasil, Colombia, el Perú, el Reino Unido y Sudáfrica fueron los países que presentaron sus respuestas por escrito. El Perú estimaba que “ era necesario reexaminar las formas tradicionales de abordar la cuestión de la fiscalización de las drogas ” y que, por lo tanto, una conferencia internacional “ debería estar orientada hacia el futuro y promover soluciones innovadora en lugar de dejarse influir excesivamente por las formas tradicionales de encarar el problema ”. El Perú y Sudáfrica refrendaron la propuesta de formar un grupo de expertos sobre la coca y el cannabis y un foro parecido para valorar los programas de desarrollo alternativo. Sudáfrica y Australia apoyaron la idea de efectuar un estudio sobre las consecuencias de la despenalización y las políticas de reducción del daño, con la condición, según expresó Australia, de que si se valoraban programas de tal índole también “ había que evaluar otros modelos de programas de fiscalización del uso indebido de drogas, y que toda evaluación que se hiciese de estos programas, incluidos los basados en la contención de los daños, debía ser equilibrada e imparcial ”. En lo referente a la segunda parte del doble plan, que pretendía que se facilitaran “ argumentos concretos y fundados contra la legalización ”, Australia opinaba que, si se realizaba dicho estudio, “ debía ser imparcial y abordar los argumentos en pro y en contra de la legalización, para que pudiera celebrarse un debate equilibrado y abierto ”. En el segundo informe se solicitaba a la Comisión de Estupefacientes que decidiera en su próxima sesión si el PNUFID debería designar un grupo de expertos que trabajara sobre el desarrollo alternativo, otro sobre la situación de “ diversos productos de la cannabis y de la hoja de coca ” y si debería estudiar la idea de la legalización “ teniendo en cuenta los argumentos de los proponentes y de los oponentes de dicha legalización ”.

Última parada: Comisión de Estupefacientes 1995/1996

En opinión de Robin Room, quien analizó el debate general mantenido durante el período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes en 1995: “ El disidente más destacado de la retórica dominante hay que hallarlo en los Países Bajos. Dicho país ha asumido en el seno de la Comisión de Estupefacientes un papel que podría compararse al del joven del cuento sobre el traje nuevo del emperador: el del personaje sincero ”. Como ejemplo, Room cita al representante neerlandés cuando afirma: “ El conjunto de la situación podría definirse en términos de 'efectos multiplicadores criminogénicos tremendos' (…) Con la puesta en práctica de la Convención de 1988 ahondaremos nuestros conocimientos. Pero no por ello amainará el temporal ” (Room, 1999). Aunque la mayoría de los delegados coincidía en que la situación empeoraba cada año, pocos osaron atribuir el problema a errores de estrategia o cuestionar las convenciones y defender la necesidad de encontrar enfoques alternativos. El discurso dominante abogaba únicamente por redoblar los esfuerzos y mejorar la cooperación: “ La situación resulta desalentadora pero debe dar paso a una acción concertada y no ser fuente de desánimo ”, afirmó el delegado noruego. Uruguay advirtió del peligro que suponía la mera manifestación de posturas disidentes: “ Sentimos una profunda preocupación por las opiniones que se han mostrado a favor de liberalizar el consumo de drogas. (…) Las Naciones Unidas deben hacer uso de su privilegiada posición y mostrar una actitud clara. Cualquier duda, vacilación o revisión injustificada de la validez de los objetivos que deben alcanzarse socavaría nuestro compromiso. (…) Nuestras metas son tan nobles como inflexibles. Y nunca alcanzaremos el éxito si hay notas discordantes. No podemos ceder y debemos mantenernos firmes con respecto a nuestros objetivos ” (Room, 1999).

Sin embargo, las notas discordantes siguieron sonando. La Interpol, al igual que los Países Bajos, cuestionó la validez de la estrategia seguida para alcanzar las metas fijadas. Haciendo balance del debate general de 1995, “ Me recuerda al título de la película 'El próximo año a la misma hora'. Los años se suceden sin que la situación experimente una verdadera mejoría. (…) Esperamos que el año que viene, a diferencia de éste, podamos hablar de progresos reales ”. Australia continuó defendiendo la necesidad de mantener un debate más abierto: “ En el momento en que ciertos Estados están cuestionando la eficacia de los tratados y se apunta a soluciones sencillas, como la legalización, debemos contemplar la posibilidad de tomar medidas alternativas al castigo e intercambiar impresiones en la Comisión. Se deben seguir estudiando estrategias alternativas. No abogamos por un cambio en concreto, sino que nos limitamos a hacer constar que no hay que descartar nuevos enfoques que quizá no se ajusten a los paradigmas actuales. (…) La Comisión de Estupefacientes debe estudiar planteamientos legítimos como la reducción del daño y no rechazarlos de plano ”. Bolivia apuntó que “ era imposible seguir por el mismo camino ” y solicitó que se celebrara una cumbre mundial para “ identificar las causas del fracaso del presente sistema de control ” (Room, 1999).

En el próximo período de sesiones, que iba a tener lugar en abril de 1996, la Comisión de Estupefacientes debía decidir qué hacer con las recomendaciones formuladas por el grupo consultivo y la JIFE y con los comentarios presentados por los Estados miembro. Las propuestas que deberían haber servido para abrir el debate y preparar el terreno para introducir cambios en el régimen se descartaron una por una:

“ Si bien hubo cierto apoyo a la convocación de una reunión del un grupo de expertos encargado de examinar la idoneidad de las definiciones actuales de la Convención de 1961 y el Convenio de 1971, con especial referencia a los diversos productos de la cannabis y de la hoja de coca, (…) se expresó la opinión de que no deberían convocarse reuniones de grupos de expertos sobre otras cuestiones de la competencia de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes ” (E/1996/27: Supp. 7, párr.16).

Lo que, dicho en otras palabras, significaba que no se iba a reexaminar la situación del cannabis y de la coca.

La posibilidad de estudiar la despenalización y el concepto de la reducción del daño se vio obstaculizada de otro modo:

“ Se expresó una fuerte oposición a la legalización del uso de drogas para fines no terapéuticos. Esta medida no sólo sería contraria a las disposiciones de los tratados internacionales sobre fiscalización de drogas, sino que representaría además un grave revés para la cooperación internacional en materia de fiscalización de drogas. “Si bien se mostró cierto apoyo a que el PNUFID realizase investigaciones sobre la cuestión de la legalización del uso de drogas para fines no terapéuticos, se observó que esta investigación podría ser mal interpretada por los proponentes de la legalización ” (E/1996/27: Supp. 7, párr.21).

Esta idea sólo se “ manifestó ” y no se aprobó, pero indicaba que no existía un consenso al respecto y que, por lo tanto, no se podría realizar el estudio.

Por último, se descartó la propuesta de organizar una conferencia internacional como la de 1987 donde se podrían haber adoptado enmiendas a las convenciones. Como motivo, se adujo que supondría un “ elevado costo ” en un momento en que “ las Naciones Unidas atravesaban la peor crisis financiera desde su fundación. La Comisión llegó a la conclusión de que muchos de los objetivos de una conferencia podrían conseguirse igualmente convocando un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General ” (E/1996/27: Sup.7, párr.18). En el sistema de las Naciones Unidas se recurre con frecuencia a motivos económicos para detener planes sin la necesidad de aportar razones con fundamento. La crisis económica a la que se aludía se derivaba, en gran medida, del hecho de que los Estados Unidos habían dejado de pagar su cuota y debían a la ONU billones de dólares. Así pues, la Comisión de Estupefacientes adoptó una resolución (E/CN.7/1996/L.16) en la que recomendaba la celebración de lo que se convirtió en la UNGASS de 1998. Su objetivo consistía en “ conseguir un compromiso renovado por parte de los gobiernos para luchar contra el uso indebido y el tráfico ilícito de estupefacientes, así como fortalecer la aplicación del instrumento de fiscalización de drogas internacional ” (E/1996/27: Sup.7, párr.17). El contenido del documento era de total reafirmación y términos como “ valorar ”, “ estudiar ”, “ revisión científica ”, “ detectar puntos débiles ”, “ cambios que deben efectuarse ” o “ desarrollar nuevas estrategias ” no consiguieron sobrevivir al período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes y, por lo tanto, no se reflejaron en la resolución final.

La reunión de alto nivel del ECOSOC en 1996

Antes de poder presentar los resultados de la sesión ante la Asamblea General, éstos debían pasar por el Consejo Económico y Social (ECOSOC), el organismo que acoge a la Comisión de Estupefacientes como una de sus agencias. El ECOSOC dedicó un segmento de alto nivel de tres días al análisis de los resultados de la reunión de la Comisión de Estupefacientes (E/1996/SR.10-15). El entonces presidente de la JIFE, Sr. Schroeder, dejó muy claro su punto de vista durante la sesión de apertura: “ Los gobiernos no deben olvidar que los experimentos en el campo de la reducción del daño que se están realizando actualmente en varios países desarrollados podrían ser objeto de un mal uso por parte de aquellos que abogan por la legalización de las drogas. (…) En opinión de la Junta, no se puede justificar la legitimidad del uso de estupefacientes bajo la rúbrica de 'reducción del daño '”.

Pero Australia no se dejó intimidar por estas declaraciones. El delegado australiano replicó que las medidas de reducción del daño representaban el factor clave de la estrategia de su país. Dichas medidas estaban empezando a aplicarse sin que se diera la condición previa de la eliminación del uso indebido de las drogas. Si bien era posible que este tipo de estrategias no resultaran idóneas para todos los países, era innegable que había logrado resultados muy positivos en la reducción de los problemas sociales, económicos y sanitarios en Australia. La Sesión Especial de la Asamblea General prevista para 1998 brindaría “ una excelente oportunidad para determinar si era necesario introducir mejoras en las estructuras establecidas con miras a aumentar su eficacia en la batalla de la comunidad internacional contra los estupefacientes ”.

Los Países Bajos defendieron su pragmática postura nacional ante el cannabis. Teniendo en cuenta que las estrategias hasta el momento no resultaban ni realistas ni eficaces, la solución al problema de la droga sólo podría encontrarse aprendiendo de los errores del pasado. El gobierno neerlandés había abordado la cuestión desde diversos puntos de vista, muchos de ellos innovadores, y con algunos se habían obtenido resultados duraderos. “ Se prestó una especial atención a reducir el uso de drogas duras, ya que el daño que éstas provocan es mucho más grave que el derivado del uso del cannabis. Al separar el mercado de usuarios de drogas blandas del de drogas duras, el número de usuarios de cannabis que se pasaba a las drogas duras resultó sumamente bajo. El principio básico de diferenciar ambos mercados demostró ser muy positivo y el gobierno no inició procesos judiciales en los casos de posesión de pequeñas cantidades de cannabis para consumo personal ”.

Portugal declaró que los gobiernos debían estar abiertos al debate público para encontrar las soluciones apropiadas, sobre todo si existían dudas sobre la eficacia de ciertas medidas. El observador de Suiza apuntó que, a pesar de los enormes esfuerzos dedicados por la comunidad internacional a combatir la amenaza de las droga, éstos habían alcanzado resultados muy pobres. “ La comunidad internacional no debería ceder al desaliento ante los contratiempos sino aprovechar la oportunidad de analizar con criterio estrategias para el futuro y, además, hacerlo con una actitud abierta que esté dispuesta a aprender de la experiencia de otros ya experimentar cuando sea necesario ”.

Estas opiniones, sin embargo, no fueron más que excepciones. En general, la reunión confirmó el discurso predominante. El ECOSOC dio el visto bueno al informe de la Comisión de Estupefacientes, incluida la recomendación de celebrar una Sesión Especial de la Asamblea General en 1998. Posteriormente, el Secretario General de la ONU presentó un informe ante la Asamblea General sobre los posibles resultados de dicha sesión totalmente purgado de cualquier indicio de revisión. “ En el período extraordinario de sesiones se podría reiterar la importancia de los tratados sobre fiscalización internacional de drogas (…) y reafirmar su pertinencia y eficacia ”. También ayudaría a “l ograr la adhesión y aplicación universales antes del fin del milenio ”. Asimismo, los resultados de la sesión “ podrían llevar a los gobiernos a reafirmar la importancia política de la fiscalización de drogas ya renovar el compromiso ”. Finalmente, las deliberaciones podrían conducir a la “ globalización y armonización de los diversos enfoques bilaterales y regionales ” (A/51/469). Los preparativos de la UNGASS de 1998 se pusieron en marcha bajo la responsabilidad de la Comisión de Estupefacientes y sus diversos Comités Preparatorios en Viena.

La OMS: ' Seis llaneros solitarios '

A pesar de todo lo descrito, existe aún otro episodio de la historia de control de drogas de la ONU en que la Comisión de Estupefacientes no pudo actuar. La Organización Mundial de la Salud ( OMS ) desempeña su propio papel en la formulación de políticas sobre drogas de la ONU y lo hace de una manera relativamente independiente del trío que conforma el núcleo del sistema de control de drogas y que está compuesto por el PNUFID, la JIFE y la Comisión de Estupefacientes. Dicho papel se limita a recomendar en qué lista de las convenciones de 1961 y 1971 se deben clasificar determinadas substancias atendiendo a sus efectos sobre la salud. Precisamente con este fin, la OMS convoca cada dos años un Comité de Expertos en Farmacodependencia. La OMS siempre se ha mostrado en desacuerdo con el sistema de control de drogas establecido, ya que nunca ha comprendido la lógica que se esconde tras la actual distinción entre substancias lícitas e ilícitas. Puesto que su misión consiste en fijarse únicamente en el impacto sobre la salud, la OMS se suele referir a los “ estupefacientes, incluido el alcohol y el tabaco ”. Las dos últimas substancias plantean a la organización mayores quebraderos de cabeza que las drogas ilícitas clasificadas en las listas de las convenciones sobre control de drogas. Por ejemplo, y según muestran sus propias estadísticas, el conjunto de todas las drogas ilícitas es responsable de la pérdida de un 0,6% de “años de vida ajustados por discapacidad” (Disability-Adjusted Life Years, en inglés), comparado al 6,1% provocado por el alcohol y el tabaco (WHO, 2001).

Cuando comenzó la Década contra el Uso Indebido de Drogas, en 1990, la OMS había creado un programa sobre abuso de substancias ( Programme on Substance Abuse o PSA, en inglés) y nombró a seis expertos de entre su personal para fortalecer la contribución de la OMS en este campo. La revista especializada British Journal of Addiction aplaudió la decisión con un editorial titulado: “ Seis llaneros solitarios: la OMS pone en marcha un nuevo programa sobre abuso de substancias ”. Uno de los columnistas de la revista celebraba la llegada del PSA “ porque ahora se puede dirigir la atención a corregir el desequilibrio, hasta ahora demasiado inclinado hacia la reducción de la oferta y el cumplimiento de la legislación, cuyos profesionales recuerdan, por la fuerza de su convicción en la 'maldad' de los traficantes y de las substancias químicas, a uno de aquellos honrados agentes de la justicia que condenaron a tantas mujeres inocentes a morir por brujería ” (Haworth, 1991). Mencionaba asimismo un documento histórico titulado Discoverie of Witchcraft (Descubrimiento de la brujería) , publicado en 1584 como protesta contra la creciente oleada en la persecución de inocentes por parte del supersticioso clero, un libro que el rey James I de Inglaterra condenó a la hoguera. Haworth consideraba de gran importancia la función del PSA para aportar datos científicos con los que añadir algo de sensatez al problema de las drogas y que “ espero que nadie desee arrojar a la hoguera ”. Los acontecimientos posteriores indican que Haworth fue un tanto optimista.

El entusiasta equipo del PSA decidió ampliar el campo de trabajo del Comité de Expertos para poder cubrir así un mayor número de cuestiones relacionadas con la reducción de la demanda. De este modo, el Comité de Expertos de 1992 se reunió con un doble objetivo. Por una parte, se debía revisar la clasificación de diez substancias y, por la otra, se pidió a los expertos que estudiaran “ las diversas estrategias y enfoques para reducir el uso de las sustancias y sus efectos nocivos ” (WHO, 1993: 1).

Tras debatir la tradicional práctica de la masticación de la coca en los Andes y el uso del khat en África, el Comité “ recomendó que se realizaran estudios que analizaran posibles cambios en las disposiciones de la fiscalización internacional con respecto a estos patrones de uso tradicional ” (WHO, 1993: 20). En el informe del Comité también se concluía que el “ objetivo primordial de los programas nacionales para la reducción de la demanda debería ser minimizar el daño asociado al uso de alcohol, tabaco y otros estupefacientes. (…) El Comité recomendó que, para alcanzar una eficacia óptima, las políticas nacionales debían orientarse hacia objetivos explícitamente definidos de 'reducción del daño', tanto a corto como a largo plazo ” (WHO, 1993: 35-36). Según Robin Room, uno de los expertos que participó en la reunión, esta conclusión se alcanzó “ no sin algunas protestas ”, refiriéndose a otros dos componentes del Comité: Hamid Ghodse, que después se convirtió en presidente de la JIFE, y Philip O. Emafo, también miembro del ya citado grupo consultivo de 1994 y actualmente presidente de la Junta. Aún así, al final se sacó adelante el informe, que “ adoptó miras relativamente amplias con respecto a la reducción del daño ya que, por ejemplo, la regulación de la oferta se contemplaba como una de las posibles estrategias a seguir con este fi n” (Room, 1997).

El proyecto sobre cocaína de la OMS

En 1992, el PSA presentó un proyecto sobre cocaína de la OMS y el UNICRI ( WHO/UNICRI Cocaine Project , en inglés) que contaba con fondos procedentes del gobierno italiano y en el que participaba un grupo de destacados investigadores académicos. El UNICRI tiene su sede en Italia y sus siglas son la abreviatura del Instituto Interregional de las Naciones Unidas para Investigaciones sobre la Delincuencia y la Justicia. Los proyectos de investigación se desarrollaron, en parte, como respuesta a la Cumbre Mundial Ministerial sobre Drogas, celebrada en Londres en abril de 1990, con el objetivo de formular políticas de reducción de la demanda y “ combatir la amenaza de la cocaína ”. Según un comunicado de prensa emitido por la OMS en marzo de 1995, el proyecto sobre cocaína fue el mayor estudio a escala mundial realizado hasta el momento sobre el uso de esta substancia. Se recopiló información en 22 ciudades y en 19 países sobre cuestiones como el uso de la cocaína y de otros derivados de la hoja de coca, sus usuarios, sus efectos sobre éstos y sobre la comunidad, así como sobre la respuesta de los gobiernos ante esta problemática. Se abordaron todos los aspectos del problema: desde los masticadores de hojas de coca en los Andes a los fumadores de crack en Nueva York y Lagos, pasando por los usuarios que se inyectan cocaína en São Paulo y San Francisco o los que la esnifan en Sydney y El Cairo. El comunicado de prensa también aclaraba que “ las a veces imprevistas conclusiones del estudio no reflejan la posición oficial de la OMS ” (WHO, 1995).

En la reunión de la Comisión de Estupefacientes de marzo de 1995 se difundió un dossier informativo en que se resumían los resultados del estudio (WHO/UNICRI, 1995). En él, cabía encontrar conclusiones como las siguientes:

La mayoría de países participantes coinciden en que el uso ocasional de cocaína no desemboca necesariamente en problemas físicos o sociales graves ni leves. (…) En todos los países participantes, son mayores los problemas sanitarios derivados del uso de substancias legales, sobre todo del alcohol y del tabaco, que del uso de la cocaína. (…) El consumo de hojas de coca no parece provocar efectos negativos sobre la salud y, en cambio, posee una función terapéutica, ritual y social positiva en las comunidades indígenas andinas. (…) La OMS /PSA debería investigar los efectos terapéuticos de la hoja de coca.

“ La mayoría de autoridades considera que la erradicación del uso de la cocaína y otros estupefacientes es una meta poco realista. No obstante, si el uso de estas substancias se prolonga, los efectos negativos de dicho uso no tienen por qué ser inevitables. En la mayoría de países participantes, existe una minoría de la población que se inicia en el uso de la cocaína o de productos afines, los usa de manera ocasional durante un determinado período de tiempo y las consecuencias negativas que sufre por ello son inexistentes o leves, incluso años después de usarlas. Este hecho indica que es posible reducir, si no eliminar por completo, el uso nocivo de la cocaína. “

“ El mayor interrogante que plantea el futuro es saber si las organizaciones internacionales, como la OMS y el PNUFID, así como los gobiernos nacionales, seguirán concentrándose en tomar medidas para la reducción de la oferta, como la destrucción y la substitución de cultivos y la imposición de la ley, ante la crítica y el cinismo crecientes acerca de la eficacia de estos enfoques. Países como Australia, Bolivia, el Canadá y Colombia están interesados en estudiar una serie de posibilidades para legalizar y despenalizar el uso y la posesión personal de cocaína y de productos afines. Se deben evaluar con mayor detalle los efectos negativos de las políticas y las estrategias actuales y desarrollar enfoques alternativos. (…) Los enfoques nacionales y locales en estos momentos, que prestan una atención excesiva a las medidas de control punitivas, podrían acrecentar el desarrollo de problemas relacionados con la salud. “

En cuanto el dossier informativo empezó a circular por los pasillos de la ONU , los funcionarios estadounidenses hicieron uso de su gran influencia para evitar la publicación del estudio. “ El gobierno de los Estados Unidos ha quedado sorprendido al comprobar que el estudio parece exponer argumentos a favor del uso positivo de la cocaína, ” fue la respuesta de Neil Boyer, el representante de los Estados Unidos en el 48° período de sesiones de la Asamblea Mundial de la Salud en Ginebra. Alegó que el programa de la OMS sobre el abuso de substancias estaba “ encaminado en la dirección equivocada ” y que “ socavaba los esfuerzos de la comunidad internacional por erradicar el cultivo ilícito y la producción de coca ”. Denunció que existían “ indicios del apoyo de la OMS en programas para la reducción del daño y de colaboraciones previas de la OMS con organizaciones que defendían la legalización de las drogas “. Y, a continuación, amenazó expresamente con que “ si las actividades de la OMS en materia de drogas no consiguen reafirmar los enfoques probados para la fiscalización de drogas, se recortarán los fondos asignados a los programas correspondientes ” (WHA48/1995/REC/3).

Patricia Erickson, una catedrática de la Universidad de Toronto que participó en el estudio como investigadora, defendió la integridad de éste:

“ El equipo original estaba formado por una serie de expertos cuyas investigaciones sobre la cocaína se habían demostrado científicamente, recibían financiación, se habían publicado y habían superado la evaluación arbitrada de otros científicos. Es decir, que se siguieron las normas habituales en estos casos. Por supuesto, muchos de los resultados han desmentido por completo la imagen de la cocaína como una droga asesina que esclaviza a la gente. Esa idea es propia de la mitología de los años 20. No se puede negar que la cocaína puede ser fuente de problemas y que es motivo de preocupación, pero concluimos que las personas que trabajan y se dedican a otras actividades podrían hacer de ella un uso recreativo. El estudio no pretendía dar una mala imagen de la cocaína, sino ahondar en todo el espectro de su uso en diversos países ” (Taylor Martin, 2001).

La evaluación arbitrada es una parte fundamental y habitual de los procedimientos de cualquier estudio realizado o patrocinado por la OMS . En el 48° período de sesiones de la Asamblea General, el Sr. Boyer solicitó al Gabinete del Director General, Sr. Piel, “que debería encontrarse alguna manera para que la evaluación arbitrada del estudio fuera efectuada por personas reconocidas como verdaderos expertos en el campo de la investigación, de conformidad con la estricta normativa de la OMS en esta esfera” (WHA48/1995/REC/3). Aunque el coordinador del proyecto sobre cocaína, Mario Argandoña, había solicitado a Hans Emblad, responsable del PSA, que se abstuviera de hacer pública cualquier versión del informe en la palestra del control de drogas hasta que se hubieran completado los procedimientos de la evaluación arbitrada, el Sr. Emblad estimó oportuno informar en la sesión de la Comisión de Estupefacientes de 1995 sobre los interesantes resultados de la investigación, cosa que propició la intervención de los Estados Unidos.

La secretaría del proyecto emitió varias listas que incluían diversos nombres de posibles supervisores que fueron de acá para allá durante más de dos años. Fue imposible alcanzar un acuerdo sobre quién debería hacerse cargo de la tarea y, por lo tanto, nunca se adoptó una decisión definitiva sobre el proyecto. Aunque algunos de los expertos del estudio pudieron publicar parte de sus investigaciones, la mayoría de los resultados del proyecto sobre cocaína de la OMS y el UNICRI nunca salieron a la luz. Así fue como cientos de páginas que contenían valiosos hechos y opiniones sobre la coca y la cocaína, fruto del trabajo de tres años de más de 40 investigadores y asesores, acabaron finalmente “ en la hoguer a”.

El proyecto sobre cannabis de la OMS

El PSA inició el proyecto de la OMS sobre los factores de riesgo derivados del uso del cannabis ( WHO Project on Health Implications of Cannabis , en inglés) en el año 1993. La OMS había publicado su último informe sobre el cannabis hacía ya 12 años y, en respuesta a las “ numerosas peticiones ” para que realizara un nuevo estudio, la organización designó un grupo de expertos científicos sobre la materia (WHO/MSA/PSA/97.4: 1). Se acordó que uno de los temas de investigación se encargaría de realizar una “ Evaluación comparativa de las consecuencias físicas y psíquicas derivadas del uso del alcohol, el cannabis, la nicotina y los opiáceos ”. El informe, que se publicó en agosto de 1995, concluía: “ Considerando los patrones de uso, el cannabis representa un problema para la salud pública mucho menor que el del alcohol y el tabaco en las sociedades occidentales ” (Hall, 1995).

De acuerdo con uno de los investigadores, algunos responsables de la OMS “ enloquecieron ” al leer el informe (New Scientist, 1998). En un comunicado de prensa, la OMS defendía su decisión de suprimir la conclusión comparativa del informe final alegando que no existía “ ningún intento por ocultar información y la decisión de no incluir dicha comparación en el informe final se fundaba en criterios científicos que no tenían relación alguna con presiones política s” (WHO, 1998). La versión definitiva del informe, publicada en 1997, incluía el siguiente comentario sobre la polémica comparación del cannabis con el alcohol y el tabaco:

“ El grupo de expertos que preparó la revisión de los conocimientos sobre el cannabis en 1985 incluyó una sección en el borrador del informe que se proponía comparar las evidencias sobre las consecuencias sanitarias del cannabis con los riesgos para la salud de una serie de drogas lícitas e ilícitas como el alcohol, el tabaco y los opiáceos. Sin embargo, la fiabilidad y la importancia para la salud pública de dichas comparaciones es dudosa. (…) El riesgo cuantitativo del uso del cannabis supone una gran incógnita puesto que se carece de estudios epidemiológicos fidedignos y, por lo tanto, estas comparaciones tienden a ser de carácter más especulativo que científico ” (WHO/ MSA/PSA/97.4: 29).

El Informe Mundial sobre Drogas 1997

A finales de 1996, se había conseguido neutralizar las posturas y recomendaciones más polémicas de los años precedentes. Seguramente por eso, al lobby defensor de la “ tolerancia cero ” no le hizo mucha gracia ver cómo resurgían algunas de estas ideas en el Informe Mundial sobre Drogas de la ONU en 1997. El informe, elaborado bajo los auspicios del PNUFID, reflejaba en muchos aspectos el clima más abierto que caracterizó al período precedente a la UNGASS y mostraba las iniciativas tomadas por la OMS y el PSA por racionalizar el debate.

Sobre la controversia del cannabis, por ejemplo, el informe señala:

“ Es innegable que, en algunas personas y según el tipo de uso, el cannabis provoca problemas en la salud física y mental como, por ejemplo, pérdida de memoria a corto plazo, pérdida de concentración, problemas motores, afecciones bronquiales y pulmonares, etc. Por otro lado, dicho consumo no presenta los mismos patrones de uso continuado a largo plazo o dependiente como el fumar cigarrillos y no existe un índice de mortalidad atribuido directamente a los efectos acumulativos del cannabis”. El informe concluye que “(a) en el contexto de las drogas ilícitas, parece la menos nociva y (b) por una serie de motivos, quizá relacionados con su situación como droga prohibida, los costes sociales y sanitarios derivados de su uso han sido hasta el momento menos perjudiciales que los del tabaco y el alcohol ” (UNDCP, 1997).

Se dedicó todo un capítulo al “ Debate sobre regulación y legalización ” (UNDCP, 1997: pp.184-201), escrito con la intención – como se menciona en la contraportada – de ir “ más allá de la retórica que suele acompañar a este asunto:

“ Durante los últimos años han aumentado las críticas que afirman que los fondos dedicados a la 'guerra contra las drogas' se han malgastado y que el régimen de fiscalización de drogas, en lugar de favorecer la salud y el bienestar de las naciones, podría haber agravado la situación. (…) La sensación de haber alcanzado un punto muerto en el campo de las políticas sobre drogas ha dado pie a la aparición de numerosos grupos de presión que reivindican un cambio en la fiscalización de drogas internacional que implicaría suavizar el régimen prohibicionista – por ejemplo, modificando las Convenciones existentes en materia de fiscalización de drogas – y conceder mayor importancia a las medidas para la reducción del daño asociado al uso indebido de drogas. Dado que estos grupos son de origen heterogéneo y están integrados por investigadores, políticos, científicos médicos, economistas y destacados líderes de opinión, movidos en su mayoría por una motivación seria y fundada, representan un gran reto a la filosofía actual sobre fiscalización de drogas. “

Si bien no presenta la legalización como un asunto prioritario, el capítulo desmonta muchos de los prejuicios predominantes en el debate y procura suavizar las posturas enfrentadas. “ El debate sobre la regulación se ha desviado de su debido curso debido a un excesivo extremismo: por un lado, el grupo defensor de la 'tolerancia cero' y, por el otro, el de los legalizadores ”. El Informe Mundial sobre Drogas hacía constar el amplio abanico de posibilidades políticas señalando: “ Las leyes – incluidas las Convenciones internacionales – no son inamovibles y pueden modificarse si la voluntad democrática de las naciones así lo desea ”.”

El fortalecimiento del mecanismo de la ONU

El primero de toda una serie de conflictos durante el período previo a la UNGASS surgió ya en la primera reunión del Comité Preparatorio en Viena, en marzo de 1997. En un punto del orden del día llamado 'Aplicación de los tratados internacionales en materia de fiscalización de drogas', varios países – Australia, México, Sudáfrica, Suecia y Tailandia – presentaron una resolución sobre “ fortalecer el mecanismo de las Naciones Unidas para la fiscalización internacional de las drogas ”. El proyecto de la resolución reconocía que existía un elevado índice de uso indebido, cultivo, producción y distribución de estupefacientes y substancias psicotrópicas, así como de tráfico de drogas; un índice que, además de elevado, iba en constante aumento. Por este motivo, era necesario efectuar una revisión íntegra del mecanismo de control de drogas existente. Se solicitó al Secretario General que “designe un pequeño grupo de expertos independientes para emprender una revisión general sobre la manera en que han evolucionado los esfuerzos contra las drogas ilícitas dentro del sistema de las Naciones Unidas y con la finalidad de formular medidas dirigidas a reforzar la cooperación internacional contra las drogas ilícitas en el futuro” (E/CN.7/1997/L.6/Rev.1).

Tanto los Estados Unidos como el Reino Unido desaprobaron la palabra “ independientes ”, así que la versión final se refería a “ un pequeño grupo de expertos seleccionados tras efectuar las consultas pertinentes con, entre otros, los gobiernos ”. Además, en la versión definitiva se aclaraba que el “ fortalecimiento del mecanismo de la ONU ” debería realizarse “ en el marco de los tratados internacionales existentes sobre fiscalización de drogas ”. Un año después, en marzo de 1998, el Secretario General Kofi Annan designó un grupo de “ trece expertos de alto rango ”. En realidad, el comité estaba integrado por la junta directiva del Comité Preparatorio al completo y por algunos otros delegados nacionales (UNIS/NAR/627). Tras su primera reunión, en abril, el grupo preparó un informe sobre los progresos realizados para la UNGASS y, tras otras dos reuniones, presentó sus resultados durante el período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes en marzo de 1999 (E/CN.7/1999/5).

Como comentario adicional, el grupo estimó:

“ … aunque el determinar si un tratado era o no era adecuado no era de su incumbencia, había varias cuestiones esenciales que afectaban al régimen internacional de fiscalización de drogas de las que había que ocuparse con carácter prioritario. Una de esas cuestiones era la capacidad de la Comisión para desempeñar las funciones que le encomendaban los tratados. El Grupo de Expertos advirtió que la Comisión no se había ocupado todavía de algunas cuestiones fundamentales de la fiscalización de drogas de las que habían tratado ampliamente los medios informativos, incluida la ejecución de proyectos sobre la prescripción de heroína a los toxicómanos y el cambio en la forma en que la sociedad percibe el uso indebido de drogas y su mayor tolerancia ”.

A pesar de su escaso margen de maniobra y de la ausencia de miembros independientes ajenos al sistema de las Naciones Unidas, los trece componentes del grupo señalaron ciertas deficiencias en el funcionamiento de éste. Por ejemplo, coincidió en que el plan de acción de las Naciones Unidas sobre fiscalización del uso indebido de drogas no había alcanzado sus objetivos, tal como se había remarcado durante una reciente valoración nada favorable. Asimismo, recomendaba intensificar la colaboración entre el PNUFID, el PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) y ONUSIDA. Con respecto al funcionamiento de la Comisión de Estupefacientes, el grupo opinaba: “ En los últimos años, la Comisión ha tendido a dejar de ser una entidad técnica para convertirse en una entidad más política. (…) Las cuestiones relativas a la fiscalización de drogas, de importancia crítica o creciente, tampoco se abordaron adecuadamente, en parte como consecuencia de la forma en que estaba estructurado el programa de trabajo de la Comisión. La situación estaba socavando poco a poco el papel de la Comisión como principal órgano normativo de las Naciones Unidas en materia de fiscalización de drogas ”. Como resultado de todo ello, durante los años posteriores se han celebrado más reuniones entre los períodos de sesiones, ha aumentado la coordinación entre los países donantes y receptores del PNUFID y se han incorporado “ Debates temáticos ” al período de sesiones ordinario de la Comisión de Estupefacientes para fomentar una discusión más centrada y sustancial acerca de cuestiones clave sobre las políticas.

UNGASS 1988: el compromiso

El Comité Preparatorio que se reunió en marzo de 1997 tenía que decidir qué país asumiría la presidencia. México, que había desempeñado un papel fundamental en la organización de la Sesión Especial, se presentó como candidato con el apoyo del bloque GRULAC de países latinoamericanos y del Caribe. Los Estados Unidos, no obstante, sentían cierta inquietud por el tono crítico que había adoptado México recientemente. Así que echaron mano de la dimisión, hacía apenas un mes, del general Gutiérrez Rebollo, conocido como el “ zar antidroga ” de México propiciada por las acusaciones de que había estado protegiendo a Amado Carrillo Fuentes, el principal narcotraficante mexicano (Fazio, 1997). Con la excusa de la corrupción generalizada en los organismos antidroga mexicanos, los Estados Unidos impidieron la candidatura de México. Y sólo tras largas horas de negociaciones entre bastidores se alcanzó un acuerdo para apoyar la presidencia de Portugal.

México siguió representando un destacado papel durante los preparativos de la UNGASS presidiendo el grupo intergubernamental encargado de elaborar el borrador de los Principios rectores de la reducción de la demanda de drogas, uno de los documentos clave en la agenda de la UNGASS. México también presentó proyectos de texto sobre cuestiones como el blanqueo de dinero y los precursores químicos. El objetivo de México, en palabras del representante permanente ante la ONU de dicho país en Viena, consistía en adaptar el régimen internacional de control de drogas para que la reducción de la demanda adquiriera mayor importancia “ equilibrando así una estrategia que previamente estaba sesgada hacia un aspecto del problema ” (Lajous Vargas, 1998).

Se confiaba en que la UNGASS marcaría el fin de la “ época de señalar con el dedo ”. Como indicó el presidente colombiano Ernesto Samper en su discurso ante la Sesión Especial: “ Nadie está tan libre de pecado como para tirar la primera piedra ”. Tanto México como Colombia destacaron que se debería acabar con la antigua dicotomía entre países tradicionalmente productores y consumidores para dar paso al principio de la “ responsabilidad compartida ”. Este principio, según su opinión, debería convertirse en la piedra angular del control internacional de drogas y, para ello, no sólo había que admitir los desequilibrios del pasado, sino también que las fronteras tradicionales se habían desdibujado con el paso del tiempo. Tras una serie de arduas negociaciones, centradas en cuestiones sobre la reducción de la demanda y los precursores químicos, el resultado final de la UNGASS reflejó el ambiente que se respiraba. Al menos, en esencia. Muchos de los documentos aprobados hacen hincapié en la responsabilidad del “ Norte ” para, entre otras cosas, reducir la demanda, regular el comercio de precursores químicos, controlar la producción de estimulantes de tipo anfetamínico (EA) y abordar cuestiones como el blanqueo de dinero.

El principal impedimento para alcanzar este nuevo equilibrio surgió a partir de una propuesta presentada por Pino Arlacchi, al que se nombró nuevo director ejecutivo del PNUFID durante el proceso de preparación, en septiembre de 1997. Su plan SCOPE, cuyas siglas en inglés corresponden a la Estrategia para la Eliminación de la Coca y la Adormidera, se proponía erradicar estos cultivos en un plazo de diez años, es decir, para el 2008, e instaba a hacerlo en Colombia, Bolivia, Perú, Birmania, Laos, Vietnam, Afganistán y Pakistán, los ocho países en que se concentra la producción de coca y opio (Blickman, 1998). El plan SCOPE resucitó el discurso sobre un “ mundo libre de drogas ” mediante la total eliminación de cultivos relacionados con éstas, y habría devuelto el peso de la responsabilidad a los países productores de opio y coca.

Aunque el plan nunca se aprobó, aportó el impulso necesario para la adopción del artículo más polémico de la Declaración Política de la UNGASS: el artículo 19 que exhorta a “ eliminar o reducir considerablemente el cultivo ilícito del arbusto de coca, la planta de cannabis y la adormidera para el año 2008 ” (A/RES/S-20/2). Tras un acalorado debate, se acordó que se fijaría ese mismo año como fecha límite para “ eliminar o reducir considerablemente la fabricación, la comercialización y el tráfico ilícito de sustancias sicotrópicas, comprendidas las drogas sintéticas y la desviación de precursores ” así como para “lograr resultados importantes y mensurables en la esfera de la reducción de la demanda para el año 2008”. Estos son los puntos que constan en la agenda para la revisión de mitad de período de abril de 2003: “ examinar los avances alcanzados y los obstáculos encontrados ” cuando nos encontremos a mitad de camino del plazo fijado para 2008.

Durante la Sesión Especial, fueron pocos los delegados que siguieron manifestando sus dudas acerca del frágil consenso que tanto costó alcanzar. Raymond Kendall, Secretario General de Interpol, comentó: “ A pesar de que la aplicación de la ley constituye la razón de ser de Interpol, no creemos que sea la panacea de todos los males asociados a la problemática de la droga ”. Destacó la necesidad de nuevas políticas que actuaran especialmente sobre los factores que conducen a la aparición y al desarrollo de los denominados comportamientos anormales. Ello implicaría hacer frente a programas de reducción del riesgo con seriedad y conciencia, desde la perspectiva obligada de la salud pública. Añadió también que “ una nueva política no debería ser tan ingenua como para confundir la realidad con la fe demagógica y partir de información objetiva y de investigaciones multidisciplinarias ”. De modo parecido, el ministro de asuntos exteriores de los Países Bajos, Hans van Mierlo, insistió en la necesidad de iniciar estrategias basadas en nuevos resultados: “ Lo primero que deberíamos hacer sería evaluar los resultados de nuestros esfuerzos hasta el momento para poder discernir qué es lo que realmente funciona. No nos dejemos acorralar por las discusiones ideológicas del pasado al estudiar futuras estrategias. Ciñámonos en cambio a los hechos que hemos podido constatar a partir de nuestras prácticas durante los últimos años ” (A/S-20/PV.1-9).

Sin embargo, desde que se celebró la UNGASS en 1988, no se han tomado demasiadas iniciativas en ese sentido. El programa PSA de la OMS se desmanteló y se fundió de nuevo en 2000 con el Departamento de Salud Mental del que se había separado en 1990. Pino Arlacchi, el director ejecutivo del PNUFID, censuró gran parte del Informe Mundial sobre Drogas 2000. El capítulo sobre regulación, que debía ser la continuación del de 1997, desapareció por completo. El coordinador, Francisco Thoumi, abandonó la agencia manifestando su protesta. “ Arlacchi estaba muy preocupado porque el borrador original no reflejaba su visión de la situación de las drogas en el mundo. Consideraba que era demasiado pesimista y que no mostraba los recientes progresos alcanzados en la lucha contra la droga. Solía argüir que el problema mundial de las drogas estaba a punto de solucionarse y que sólo eran tres países lo que suponían un verdadero problema: Colombia, Afganistán y Birmania” (Thoumi, 2002). Parte del personal de PNUFID se vio obligado a abandonar la agencia o dimitió por sus diferencias con Arlacchi. Hubo una purga – por no hablar de caza de brujas – para limpiar el sistema de control de drogas de la ONU de cualquier elemento supuestamente “ derrotista ” que pudiera romper el ' espíritu de unión '.

Conclusões

El funcionamiento basado en el consenso propio del mecanismo de control de drogas de la ONU ha propiciado situaciones muy curiosas. “ Las drogas ilícitas pueden resultar de lo más paradójicas. El comportamiento irracional que, en principio, deberían mostrar las personas que las consumen es en ocasiones propio de muchas de las que no lo hacen ” (Grinspoon, 1993). En su fuero interno, “ la mayor parte de las autoridades considera que la erradicación de las drogas es una meta poco realista ” y que el régimen actual carece de la eficacia necesaria. Pero en cuanto toman asiento en las salas de conferencias de Viena y Nueva York, se suben al tren del consenso y la mayoría de los representantes se deja arrastrar por la retórica habitual mientras que la minoría procura pasar lo más desapercibida posible. Así pues, tras una década de conferencias de alto nivel durante la que se ha coincidido en que “ el mal avanza más aprisa que el remedio ”, se frena toda iniciativa para “ detectar las causas de la ineficacia del presente sistema de fiscalización ”. Los resultados de los estudios científicos patrocinados por la ONU se han desatendido de manera deliberada y cualquier iniciativa para formular ' los cambios que deben efectuarse ' se la lleva el viento. A pesar de todo lo expuesto, la comunidad internacional reunida en 1988 concluyó que se podría conseguir en 10 años lo que no se había logrado en los 25 que se fijaron como plazo en la Convención de 1961.

La JIFE declaró ya en su informe de 1994: “ La comunidad internacional ha expresado su deseo de que, en lugar de reabrir todos los debates, prefiere desarrollar las estrategias definidas en común y ampliar sus principios a fin de establecer la manera de fortalecer las medidas de fiscalización de drogas ” (E/INCB/1994/1/Sup.1: 8). Poco importa si la estrategia no proporciona resultados positivos siempre que la comunidad internacional muestre un mayor compromiso: “ Esperamos que el año que viene, a diferencia de éste, podamos hablar de progresos reales” . “ Cualquier duda, vacilación o revisión injustificada de la validez de los objetivos que deben alcanzarse socavarían nuestro compromiso ”. Los numerosos llamamientos – procedentes de la propia “ comunidad internacional ” – para “ analizar con criterio estrategias para el futuro y, además, hacerlo con una actitud abierta que esté dispuesta a aprender de las lecciones del pasado ya experimentar cuando sea necesari o” se han topado con acusaciones maniqueístas – típicas de la guerra fría – sobre la traición a “ nuestra noble causa ”.

Por lo tanto, no es de extrañar el hecho de que “ la sociedad civil muestre una creciente impacienci a”, según observó muy acertadamente el Secretario General. Los resultados de la revisión de la UNGASS, que tendrá lugar en abril de 2003, sin duda se convertirán, tal como predijo el presidente de la Sesión, en “ la prueba de fuego para demostrar la capacidad de respuesta de la comunidad internacional ante los complejos problemas planteados tras el fin de la guerra fría ”. Para superar la prueba, quizá sería buena idea retomar algunas de las iniciativas del período precedente a la UNGASS y volver a añadirlas a la agenda. Las circunstancias han variado considerablemente desde entonces y, en estos momentos, podrían alcanzarse conclusiones distintas:

(1) Transcurridos ya cinco años, ya pesar del compromiso político renovado en la UNGASS, no se ha realizado ningún avance en términos de consumo y producción. Los ministros quedarían en el más completo ridículo si, en la reunión de abril, se limitaran a seguir afirmando que para 2008 habrán conseguido “ eliminar o reducir significativamente ” los cultivos de coca, la adormidera y la cannabis y la producción de drogas sintéticas.

(2) La Oficina contra la Droga y el Delito de la ONU (ODC, siglas en inglés) está experimentando un proceso de reforma emprendido por su nuevo director ejecutivo, Antonio Costa, que permitirá a la agencia despedirse de la crisis de los últimos años y de la censura impuesta por su predecesor. Puede que ello amplíe la capacidad del PNUFID, que se enmarca dentro de la ODC, para ejercer su función como “ centro de investigación ” animando el debate político sobre las drogas en el ámbito internacional.

(3) En el Plan de Acción desarrollado para aplicar la Declaración sobre los principios rectores de la reducción de la demanda de drogas de la UNGASS, los países se comprometieron a ofrecer “ todo el espectro de servicios, incluida la reducción de las consecuencias perjudiciales para la sociedad y la salud del uso indebido de drogas ” (A/RES/54/132). El drama del SIDA en todo el mundo ha puesto de relieve la necesidad de tomar medidas de reducción del riesgo para afrontar la propagación del virus relacionada con el uso de drogas por vía intravenosa. La Declaración de compromiso en la lucha contra el VIH/SIDA adoptada por la UNGASS en junio de 2001 insta explícitamente a las naciones a garantizar para 2005 un mayor acceso a equipo esterilizado para inyecciones, ya fomentar “actividades para la reducción de los daños causados por el consumo de drogas” (A/RES/S-26/2: art. 52). Así pues, resulta imposible – además de irresponsable – seguir evitando un debate abierto sobre el concepto de reducción del daño en el ámbito de la Comisión de Estupefacientes.

(4) Varios países han relajado sus leyes sobre el cannabis y en toda Europa y el Canadá se están desarrollando debates más objetivos sobre la posibilidad de la despenalización y la legalización. Este clima político vuelve a plantear en el ámbito de la ONU las tradicionales dudas acerca de las incoherencias en los tratados sobre el cannabis y la coca. Tal como ya se señaló en 1971, el cannabis “ no forma parte – y, objetivamente, nunca lo hizo – de las disposiciones de un tratado cuyo objetivo explícito consiste en prevenir la 'adicción a los estupefacientes.' La inclusión del cannabis en un tratado sobre estupefacientes fue una equivocación debida a los datos médicos y científicos erróneos de que disponían los delegados cuando se preparó el proyecto del tratado ” (Leinwand, 1971).

Aunque la historia presentada en este artículo atestigua los límites del funcionamiento racional del mecanismo de control de drogas de la ONU , estos últimos acontecimientos podrían crear las condiciones necesarias para que un grupo de países con ideas afines puedan acabar con la actual parálisis. El ministro de exteriores George Papandreou anunció una iniciativa tomada por la presidencia griega de la UE en ese sentido: “ El primer paso para encontrar nuevas maneras de abordar el problema de las drogas debería consistir en una evaluación exhaustiva de los tratados internacionales en esta materia. Debemos verificar su eficacia, poner al descubierto sus puntos débiles y presentar propuestas con miras a encontrar otros métodos para formular y aplicar las políticas sobre drogas ” (Papandreou, 2002).

Reconocimientos

El autor desea expresar su agradecimiento al Fondo Europeo para Políticas de Drogas NEF, por el apoyo financiero brindado al Transnational Institute durante el período de investigación y redacción de este documento.

Martin Jelsma
TNI , enero de 2003

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