まとめ

"国際社会は"麻薬に関する総会（UNGASS、英語の頭字語）の1998年特別セッションでの薬物制御に関する禁酒法賛成論者のアプローチを批准するために見かけの全会一致を示した。 しかし、実際には禁止して、より実践的なアプローチを採用することを志すの体制を維持したい国が直面する国連内の長い論争があることです。 複雑さとこの衝突のコースはUNGASSにつながるようなイベントの不文律の歴史を明らかにするために国連が発行する書類や手続きの何千もさかのぼることができます。 彼らは、レトリック、拒否、操作、選択的なプレゼンテーション、不実表示や証拠の処分を使用して、彼らは現状を維持するために、強硬派が来てどこまで明らかに、資金の配分に関する専門家、脅威の選択的利用と国連システムの"敗北"のパージ。 問題は使用されて救済がそれを修正する必要があるよりも速い速度で悪化するものの、 国連は 、2008年までに麻薬のない世界にコミットしている。 しかし、改革とプラグマティズムのいくつかの支持者は彼らの国家政策を介してシステムに挑戦されている。 それは、彼らが違法薬物に、より現実的なアプローチを採用し、 国連の薬物統制システムのより合理的な組織の確立を支援するために促すことができる。

• 国連システムにおける薬物：薬物1998年国連特別総会の不文の歴史、のUNGASS中期長期レビュー特集でマーティンJelsma（TNI）による薬物政策の国際ジャーナル2003年4月（容積14 、第2号）

はじめ

"閣下、友人が、私に聞かせ ：アナン国連事務総長は8と1998年6月10日の間に行われた、薬のグローバルな問題に総会第20回特別総会（UNGASS、英語の頭字語）で乾杯を提案したそれは私たちの課題は、我々のコミットメントの証しとなった瞬間だったので、この会議をリコールしたときに、我々が行うことを期待して優勝する。 我々は、21世紀における薬物のない国 " の家族に協力することを約束になる 。 瞬間 ちょうど日の会議前に、アナン事務総長の演説は、次の単語を収集して録画していた："我々のコミットメントは、2008年までに麻薬作物の除去の実際の結果を達成することです。 私は、国際社会が真剣にこの事業を行うために必要な合意に達したときにこのセッションが瞬間として歴史に残ることを願って。" 特別セッションの議長、氏Udovenko（ウクライナ）は、言って会議開設："。薬物問題は善意で変装することができないと国際社会が長くハード戦いを戦うために準備をしなければならないの" と、サミットの終了時に、"ビューの大きな収束"との必要性を強調した"団結の精神を。" 彼はまた、セッションが"流域イベントとして歴史に残る"という彼の希望を表明し、結論で、彼は加えた："我々は指定された期間内に満たされるのは良い戦略と施策と目標のシリーズを持っている"（ A/S-20/PV.1-9）。

国際社会は、ウィーンで4月16日、17日間開催されるUNGASSの中期的な見直しを通じて、このイベントを確認しようとしています。 現在では、1つの驚異場合は、5年後、我々は、"イベント"として、事務総長とUdovenkoの楽観を確認する？ 私たちは"本物の成果"を祝うために私たちの眼鏡を調達することはできますか？ 出発の時点で"コンセンサス"の適用範囲は何ですか？ 彼は同じ"団結の精神"で2003年4月の代表団の会議に戻りますか？ この記事では、UNGASS 1988年と国連システムにおける麻薬に関する現在の議論を正当化するために必要な多大な労力の不文律の歴史を再構築します。

忙しい十年：1991-2000

薬物乱用と不正取引に関するウィーン国際会議で1987年。 1988年に彼は不正取引に対して、ウィーン条約を採択した。 1990年に、国連総会は、薬物問題の最初の特別セッションを開催し世界行動計画を採択し、1991年から2000年の期間は、薬物乱用に対する国連10年になることだったことを発表しました。 1991年に、彼は国際麻薬統制計画（UNDCP）のための国連計画を作成しました。 したがって、薬物に対する訴訟の新しい時代のための国連の舞台に設定した。

薬物乱用に対する十年は、確かに世界中の国会議員に責任の薬物政策のための最も忙しい時間の一つとなった。 最初の大きなステップは、薬物の制御の分野で"国際協力の緊急状況を調べる"に1993年総会の最高レベルの3日間の会議の開催だった。 それは、"ベルリンの壁"とイデオロギーの対立の終わりは、共通の土台の検索を容易にし、国際的な協力を強化することが期待されていた。 会議での開会挨拶では、その会長は、薬物の誤用についての国際社会の勝利は"冷戦終結後に発生する問題に対応する能力を実証するためのリトマス試験になる"と述べている。 。 国際社会は、我々は、言葉から違法薬物に対する彼の包括的なキャンペーンのアクションに渡しますか？ 社長の意見では、この質問への答えは、国が（A/48/PV.37）"公益のために調和に協力"ができるかどうか表示されるでしょう。

このハーモニーは、しかし、北と南の間にまだ存在し二分法でと害削減のためのヨーロッパの実験、二つの事実によって破られる既存の薬物コントロールの枠組みの妥当性について疑問を投げかけること。

メキシコの声

それは、1993年の会議のためのトーンを設定し、国連の事務総長に宛てたメキシコからの手紙だった。 これは重要なポイントの数を記載。 努力にもかかわらず、消費が増加しなくなったし、犯罪組織が栄えたと広がって、いるため、メキシコが原因の重症度に、当時の国際的な議論のためのユニークな機会として、イベントを発生状況が不可欠になっていた。 メキシコでは、より多くの注意が"問題- -しかし、長期的に薬物使用が同じの生産と人身売買のための原動力である、需要の減少が根本的な解決策として明らかにされる"需要に与えられることを要請。 また、"麻薬の生産と人身売買を停止させる最も効果的な方法は潜在的のように両方の現在の顧客の緩やかな減少である。"と意見を述べました 明らかに、この手紙は、メキシコと薬剤一方的な米国の認証のメカニズムで米国が行った反ドラッグの操作に強い起訴が含まれています。 手紙には、中毒と足がかりを得ることから、麻薬密輸に対する共同戦線のために、それは誠実、合法性の原則、政治的意志、対話のためのキャパシティ、各国家のアイデンティティの認識とそのための無条件の尊重を必要と述べている主権的権利。 彼はまた"覇権面付け"、"責任の政治"と"何も解決しない地理的なマニ教のスキームにより、罪悪感の表れ"（A/C.3/48/2を）非難。

メキシコはまた、彼は特定の物質の制御を考えていることを示唆した"違法薬物の市場を減らすために"世界保健機関（WHO） の基準に応じて薬の分類を検討する必要性を強調放棄された。 真剣に取られて、"バランスのとれたアプローチ"の考え方に一層の緊急性をもって考慮すべき課題を、指定された文字。 需要削減、マネーロンダリング、化学的前駆体、合成麻薬および代替開発への投資増加：これらの問題のほとんどは、5年後UNGASSの議題では、表示されます。

内在する不均衡

メキシコの手紙は、薬の米国とラテンアメリカの間の緊張だけでなく、国際的な薬物制御のシステムにおける需要と供給の間に伝統的な区分を反映している。 両方のイベントには3つの規則をネゴシエートしたことの影で政治的な力関係の不均衡に起因する。 1961年条約は、"薬物"に焦点を当て、主にコカ/コカイン、アヘン/ヘロインと大麻の制御の道具として考案されました。 主な目的は、栽培用植物から抽出された薬することを目的とした時に、そのような植物由来の原材料を使用しての長い伝統を持つ南部で広まったれている。 厳格なコントロールのリストで様々な植物やその製品の分類（処理に使用されていない前駆体の化学薬品は）科学的研究によれば、実施が、その証明されるまで、すべての薬は危険であるという考えに基づいてされていないそれ以外の場合（シンハ、2001：26）。 の危険性の決定的な証拠があった場合を除きしかし、1971年の向精神薬に関する条約の交渉中に、総合的に北米の製薬業界で製造物質に焦点を当て、料金は180度のターンを取って"特定の物質、それは （シンハ、2001：27）" 罰せられることではありません 。 1988年に非合法取引に関する条約は、麻薬密売、栽培、製造、流通、販売、所持、マネーロンダリング、等のあらゆる側面を犯罪に署名を約束。 と（：48 E/CN.7/590）"それぞれの国の裁判所又は当局は、これらの重大な犯罪違法行為として扱うことを確認してください"。

非常に物議を醸す、もちろん - - 1988年ウィーン条約によって確立された個人消費のペナルティ必須の薬物所持は、最初の侵入であり、需要管理は、法律の問題だと考えは依存それぞれの国。 需要サイドの政策は、国家の問題として見ている間に規則によって作成された制御システムは、違法な供給を終了することを意図していた。 彼はそれが削減に拘束力のある国際条約を採択できることを疑ったので、特に需要を減らすことを目的とした第四条約の可能性を提起する場合、国際麻薬統制委員会（INCB）は反対に考えていた条約の問題に対処するための適切な楽器だったことや需要。 理事会は、需要の減少が、一部の国際的な支援が必要とされるものの、独立してそれぞれの国によって再生されるとしたことを感じた。 また、"需要を削減するためのプログラムが薬物乱用と考慮し、文化的、政治的、経済的、法的を取るの実際の状況に応じて、国および地方レベルで開発されるべきである"と考え。 （E/INCB/1994/1/Sup.1：6）。

質問の禁止

実際には、メキシコでは麻薬のコントロールの国際システムの不均衡が内在する多くのラテンアメリカの生産国で共有される不満を表明した。 それでは、対抗すべきことは正確には、この不均衡だった。 バランスの欠如に加えて、国際社会は、禁酒法賛成論者のシステムをベースにした概念に挑戦している、麻薬対策の効果が証明したことに気付きました。 1992年INCBの報告書は、1993年総会の前にある期間中に顕著な影響を持っていた別の文書だった。 この中で、理事会は大麻に関するオランダの政策は、規則の原則（ポラック、1994）に違反と結論が提起した合法化の議論の最初の多数のコメントが含まれています。 国連麻薬委員会はまた、INCBの報告書を議論するために、その1993のセッションの一部を捧げていたし、理事会は、医薬品の医療使用を合法化するあらゆる試みは国際的な麻薬のコントロールを損なうと、できないことで合意したがって、この分野における既存の国際条約の実施を危険にさらす。 と、国連麻薬委員会によると、これらの条約は、（：párr.44 E/1993/29）"システムのバックボーンとなっています"。

"一方で、スピード ：UNDCPの後、エグゼクティブディレクター、ジョルジオジャコメリは、心に二つの質問を保つために加盟国に呼ばれる1993年国連総会への事務総長ブトロスブトロスガリに代わって声明をお読みください市民社会は、彼女が単純化されたソリューションまたは敗北主義を取るにつながる成長焦りを示すという事実は、他に、社会と犯罪のためのそのすべての結果で、惨劇を拡張する。 我々は、グローバルな規模 "（4 A/48/PV.37） で決定した行動を今まで以上に必要です 。 別の明らかな意見の相違の外観が目に既にあった。

歯を持つシステム

意見の相違がいくつかされているデリゲートが必要性を強調している間に次の3日間、にますます明らかになった"コミットメントを再確認する、""強化"と""既存のシステムを強化する 。 イギリスの代理人として、氏はリチャードソン：

"我々は、 メカニズムを持っている。 我々が今必要なのはそのパフォーマンスを向上させることです。 特に、我々は、1988年の国連条約を守るために、より統一国際のフロントが必要です。 規則では、歯を持つ楽器であり、そして我々は噛ま得る。敗北主義 "または" 放棄 "このように、既存の法律の有効性を疑問視任意の位置は、次のように見られた""。"

スウェーデンのベングトウェスターバーグは、次のように表されました。

農業、加工、売買および消費："我々はすべての領域で違法薬物の増加を検出する。 一部の人々は、薬物問題は不溶性であることを主張し戦いを放棄している。 実際には、彼らは既存の法律の枠組みの中で問題を解決することができていないことを意味する。 (...)は、私たちは、あきらめと合法化の支持を主張して卑怯な政策を受け入れるべきではありません。"

ミスターアントニーノ雑音、イタリアの国務次官は、この見解を共有した。

失われた原因""私は麻薬の合法化に向けて増加傾向と麻薬との戦いが考慮宿命論的態度についての私の懸念を表明する必要があります"。 私は位置のこの種は、それが麻薬取引に対する当社のコミットメントを弱めるという危険をもたらす可能性と信じています。 現時点では(...)は、したがって、我々は心を失い、我々のコミットメントを撤回するが、この戦争に勝つために決意を新たにし、アサートにしてはならない。"

議論の始まり

しかし、"一般的なアセスメント"、そのような"見直し"などの用語を使用する他の代表団は、"私たちの行動を再考。""新たな戦略を試してみてください"と それはそれらのどれも合法化を提唱していないことは事実であるが、多くが消費するより多くの寛大なアプローチを提唱し、例えば、氏Torbenルンド、健康のデンマークの大臣は、示す："私は我々がしなければならない点に達していると思う新しいアプローチは、薬物問題に対処するために必要であることを理解しています。 (...)は、おそらく、我々は法と予防と治療とより関係のアプリケーションに焦点を停止する必要があります。"

氏バルタザルガルソンリアルでも客観的な議論を開始する必要があることを強調した。 裁判官は、スペインantivascos（GAL）、ガリシアの麻薬カルテル、チリの独裁者のピノチェトとバタスナ、ETAにリンクされている政党の死の部隊に対して、その法廷闘争のための国際的に有名な後に達しました。 1993年に、氏はガルソンは、スペインの国立薬物計画の代表を務め、宣言：

"それは、一時停止するまでの時間ですと取られるソリューションに反映している。 私は成果を評価し、将来に反映するために一般的な議論を開始する私の国に推薦する意向を持っている。 このような性質の議論に対処するために、我々は壊せないすべての先入観や教義を取り除く必要があります。 我々は、アイデアの交換に開いている必要があります。 それは、国連がそれに類似の思考プロセスに従うと、その扉を越えてそれを育てることが望ましい。 この提案は、国連が理想的なフォーラムと意見交換に普及し、どこに新たなガイドラインの決定は我々の目標達成を支援するための最良の手段であるという信念の結果です。"

Podría decirse, por lo tanto, que 1993 fue el año de la “ presentación en sociedad ” de la tendencia europea – a la que se suman también Australia y Canadá – que ya está firmemente consolidada bajo el estandarte de la reducción del daño. El debate concluyó el 28 de octubre de 1993 con la adopción de la resolución 48/12 cuyo borrador corrió a cargo de México. Según lo estipulado por la resolución, la Asamblea General solicitaría a la Comisión de Estupefacientes que supervisara y valorara el funcionamiento de los instrumentos nacionales e internacionales de control de drogas para determinar las esferas en que se habían logrado progresos satisfactorios y los puntos débiles. Asimismo, recomendaría al Consejo Económico y Social en su serie de sesiones de alto nivel de 1995 “ los cambios que deben efectuarse en las actividades de fiscalización de drogas ”. Por último, estudiaría la posibilidad de designar un grupo especial de expertos como instrumento adicional para examinar los asuntos en cuestión y formular “recomendaciones concretas para la acción” (A/RES/48/12: art. 9 y 11).

Surgieron entonces varias iniciativas, pero su trayectoria definía claramente los límites políticos en la búsqueda de los “ cambios que deben efectuarse ” en el sistema de control de drogas. El Perú y Bolivia renovaron sus esfuerzos diplomáticos por defender el uso tradicional de la coca en sus países. La OMS siguió intentando ganar terreno a favor de la filosofía de la reducción del daño en el sistema de la ONU e inició varios estudios científicos al respecto. Se comenzó a plantear la necesidad de revisar la clasificación establecida en las convenciones sobre los productos de la coca y el cannabis. Se presentaron propuestas con el fin de analizar el coste y las ventajas de la reducción del daño, así como estrategias de despenalización. Y, en 1984, México empezó a reunir el apoyo necesario para celebrar una cumbre internacional dedicada a la reflexión que, finalmente, desembocó en la UNGASS de 1998.

La opinión de la JIFE sobre el cannabis y la coca

総会で採択された決議を補完するものとして、UNDCPは、その目標に提言をした特別な諮問グループと政府任命"なされる変更を。" このグループは、薬物の制御に関する国際条約（E/CN.7/1995/14）の有効性に、氏ハミドGhodse、INCB社長のアドバイスがありました。 氏Ghodseから提出された詳細な評価報告書では、INCBは述べた："今のところ、それは麻薬の制御に関する国際条約の主要な変更を導入することが必要だ。 それは、その規定"と、いくつかの"欠陥の一部は " 排除されるべき更新する唯一のいくつかの技術的な調整を取ります （E/INCB/1994/1：。パー21、B、C）。

"農業技術は、高効力の大麻の新しい品種の開発に、より洗練されて使用されている、"以来、INCBは述べた："... 1961年条約で大麻製品の分類、すなわち大麻と大麻樹脂は古くなり、混乱を招きますしています。 例えば、コカの葉は、THCの内容にもかかわらず、この条約ではキャプチャされません。 その結果、理事会はその配慮が考慮に入れて大麻の制御で1961条約の記事を強化するために与えられることをお勧めします現在、その他、コカの葉、多くの場合の間で、の制御を拡大大麻樹脂よりもTHCが含まれています。 そのためには、それは " 植物の強さとその製品の間に相関関係があることを確認するために1961年条約で大麻植物および派生製品の再分類を比較検討する必要があるかもしれません （E/INCB/1994 / 1/Sup.1：10/11）。

コカの葉の場合には、理事会は、"あいまいさを明確にする必要がある"と述べている。 それは12月、1964年に発効した1961年大会を、設定していた目標の一つは、25年の期間、すなわち1989年にコカ葉の咀嚼を"廃止"されていた。 また、満たされなかった植物由来の他の物質のための期限を確立し、"準医療アヘンの使用は15年以内に撤廃しなければならない"条約と"医療以外のために大麻の使用と科学者たちは、25年 "（：アート49。条約、1961年） 以内のできるだけ早い時期が、どの場合のように停止する必要があります 。 明らかにそれはこれらの目標のいずれかに達していない。 コカ茶やコカ茶の消費量：一方、INCBは、コカ葉の非医学的使用を提供していないので、条約のテキストにエラーがあったことを主張した。

これは会議の意図ではなかったが、"だから、メイトドコカ、いくつかの南米の国々で無害と法的考えられている、、1961年条約の規定と1988年の条約の下で違法行為の一部ですそれらの規則を "（。：11 E/INCB/1994/1/Supp 1） 採択された全権大使 。

理事会は、1961年は一時的にコカのこの伝統的な使用を許可し、要求された方法の見直しを要求した値と咀嚼とコカ茶に伴うリスクに関する科学的レビューを実施したWHO！コカ。 その文によると、非常にその見直しの結果によって確信されるように見えた：（E"取締役会は、科学的な調査に基づいて、国連麻薬委員会は、長い時間のための規則を蝕みされているこれらの曖昧さを明確にすると確信しています" 。/ INCB/1994/1/Supp 1：11）。

アドバイザリーグループ

諮問パネルのメンバー10人が慎重に選ばれた。 メキシコは、一度にワシントンのメキシコ大使館に勤務し、後でそれらの国の外務省の薬剤部門を引き継いだミゲルルイス-カバナ、で表された。 グループはまた、米国、インド、アルゼンチン、ロシア、スウェーデン、ポーランド、日本、エジプトとナイジェリアが含まれています。 後者の国の代表は、フィリップO.いた その時に後でUNDCPへのコンサルタントであり、Emafoは、INCBの社長になることを続いた。 彼らの多くのリベラルな景色で知られる国のいずれかに誘われない。 グループは、ウィーンで1994年の後半の間に二度会った。 1992年の報告書を賞賛INCBの哲学をサポートに加えて、グループの意見では、 国際条約の適用に基づいて、薬剤のコントロールのような国際システムを実証するための強力な動きに対抗する"強い引数を提供この問題は、（：párr.5 UNDCP/1994/AG.7）" 唯一の解決策が合法化のためだと失敗していた 。 一つのメンバーも、それが対向する位置の主な原因と考えられたため、"ハームリダクション"の考え方に終止符を打つしようとするために呼ばれる。 （：párr.60 UNDCP/1994/AG.7）"ハームリダクションは、合法化の原因を擁護派閥のトロイの木馬と考えられている"。

しかし、"のような諮問グループによって提案された非犯罪化キャンペーンと害削減の影響についてのより詳細な研究では、予期しない解決策につながる新たな視点を提供することがあります"（E/CN.7/1995 / 14：párr.45）。 INCB及びアドバイザリーグループの提言を織る国連麻薬委員会への報告書では、エグゼクティブディレクターは、二重のアプローチの採用をお勧めします。 最初に、UNDCPはに起因する、物理的および精神的の両方、"非治療用の薬物使用の合法化に対する具体的かつ固体引数を"提供し、健康への影響に関する報告書の作成 ​​でWHOと協力してください特に危険な薬物乱用。 第二に、UNDCPは、そのような政策を採用していた国の"ハームリダクションのための非犯罪化とキャンペーンの影響に関する研究を行う"必要があります。 委員会は、その後取られるため、以下の対策（：párr.52 E/CN.7/1995/14）のガイダンスを提供するであろう。

諮問グループは、1987年として薬物乱用や違法薬物の人身売買の2番目の国際会議を開催するというアイデアを支持した。 "会議は薬物乱用の制御に政府の成功を評価し、需要削減に関する基本方針を採用すること、とりわけ、可能性を提供するであろう。 それは会議が政府が応えると合法化、非犯罪化、ハームリダクションや他の重要な問題 "（UNDCP/1994/AG.7 上の原則や立場を再確認するUNDCPことができる適切なフォーラムであると思われた 。 párr.79）。 氏ジョルジオジャコメリ、UNDCPのエグゼクティブディレクターは、イベントが"再確認"することではなく、（E/CN.7/1995これらの位置を"勉強"にのみ限定されるべきではないことに留意しつつ、国連麻薬委員会への報告書にこの勧告をエコー/ 14：párr.35）。

グループは、戦略の需要の減少が適切であることを認識した"揮発性溶剤、蛋白同化ステロイド、アルコールや嗅ぎたばこを含む他の有害物質を含む保健システムのコンテキストで。" それが認められた時に1994年に国連麻薬委員会の開会セッションで氏ジャコメリの講演を思い出して

"... ... 唯一のアカウントにその法的地位や社会的受容を取る物質との間の継続的な区別を正当化することはますます困難に。 ニコチン、アルコールや溶剤乱用と吸入剤の中毒は、国際的なコントロールの現在の対象、他の物質の乱用よりも大きい健康への脅威を表すことができる程度に、プラグマティズムは続く結論につながるその影響を最小限に抑えるために異種の戦略は、最終的に非合理的と不採算測定の人工的な、"（UNDCP、1994）である 。

諮問グループは、INCBが弱いまたは矛盾するとみなさ規則のこれらの点を修正することで合意した。 これは、この使命を遂行することに注意することがCEOを求められたら、あなたはすでに規則に統合された簡便法を使用することができます。 このメソッドは、他のすべての署名に播種される国連の事務総長を持つ任意の条約に改正することができます。 イベントではその、18ヵ月後、この異議のない国、修正は自動的に有効になります（E/CN.7/1995/14：par.13）。 しかし、彼はこの手順は、推奨案では動作しないと信じていた。 したがって、国連麻薬委員会は、INCBとともに、UNDCPは、 いくつかの製品に特別な注意を払って、1961年から1971年に既存の定義の妥当性を研究する専門家の"パネルを任命するよう要求することをお勧めします大麻とコカの葉の "（E/CN.7/1995/14：párr.46c）。 UNDCPはまた専門家のグループやワーキンググループの進捗状況を監督し、代替開発プログラムの有効性を評価するために、適切なフォーラムの設立を示唆​​した。

以下の国はそのような勧告を書面でコメントを麻薬に取締役会のメンバーを招待された。 コメントは一年後CNDのエグゼクティブディレクター（E/CN.7/1996/3）の第二の報告書にまとめられている。 オーストラリア、オーストリア、ベルギー、ブラジル、コロンビア、ペルー、イギリス、南アフリカはその書面回答を提出した国でした。 ペルーは、その"それは薬のコントロールの問題に対処する従来の方法を再検討する必要があった"と考えている、したがって、国際会議は、"未来に向かって配向させることが、むしろ過度に影響されることよりも、革新的なソリューションを推進すべき問題に対処する従来の方法。" ペルーと南アフリカは、コカ、大麻および代替開発プログラムを評価するために同様のフォーラムで専門家グループを形成するために提案を承認した。 南アフリカとオーストラリアは、そのようなプログラムは、自然を大切にされている場合にも、"他のプログラムモデルを評価するために持っていたとして、オーストラリアで表される条件付き非犯罪化と害削減政策の影響に関する研究を、、、実施する考えを支持薬物乱用の制御、そしてそれが被害の封じ込めに基づくものも含め、これらのプログラムのいずれかの評価であることと、バランスのとれた、公平でなければなりません。" "合法化に対する具体的なと接地の引数を"容易にするため二重計画の第二部を、については、オーストラリアは、調査が行われた場合、"公正であることとし、反対のための引数を扱う必要があることを感じた合法化は、従って彼はバランスとオープンな議論を置くことができる。" UNDCPは、 大麻とコカの葉の様々な製品"の状態で別の開発に取り組む専門家グループ、別の者を指名するかどうかを決定するために、次回会合で国連麻薬委員会に呼ばれる二つ目のレポートのアカウントにこのような合法化の支持者と反対派の引数を取る "とするかどうか、それは、合法化のアイデアを検討すべきである"。"

最後のピットストップ：1995/1996 CND

En opinión de Robin Room, quien analizó el debate general mantenido durante el período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes en 1995: “ El disidente más destacado de la retórica dominante hay que hallarlo en los Países Bajos. Dicho país ha asumido en el seno de la Comisión de Estupefacientes un papel que podría compararse al del joven del cuento sobre el traje nuevo del emperador: el del personaje sincero ”. Como ejemplo, Room cita al representante neerlandés cuando afirma: “ El conjunto de la situación podría definirse en términos de 'efectos multiplicadores criminogénicos tremendos' (…) Con la puesta en práctica de la Convención de 1988 ahondaremos nuestros conocimientos. Pero no por ello amainará el temporal ” (Room, 1999). Aunque la mayoría de los delegados coincidía en que la situación empeoraba cada año, pocos osaron atribuir el problema a errores de estrategia o cuestionar las convenciones y defender la necesidad de encontrar enfoques alternativos. El discurso dominante abogaba únicamente por redoblar los esfuerzos y mejorar la cooperación: “ La situación resulta desalentadora pero debe dar paso a una acción concertada y no ser fuente de desánimo ”, afirmó el delegado noruego. Uruguay advirtió del peligro que suponía la mera manifestación de posturas disidentes: “ Sentimos una profunda preocupación por las opiniones que se han mostrado a favor de liberalizar el consumo de drogas. (…) Las Naciones Unidas deben hacer uso de su privilegiada posición y mostrar una actitud clara. Cualquier duda, vacilación o revisión injustificada de la validez de los objetivos que deben alcanzarse socavaría nuestro compromiso. (…) Nuestras metas son tan nobles como inflexibles. Y nunca alcanzaremos el éxito si hay notas discordantes. No podemos ceder y debemos mantenernos firmes con respecto a nuestros objetivos ” (Room, 1999).

Sin embargo, las notas discordantes siguieron sonando. La Interpol, al igual que los Países Bajos, cuestionó la validez de la estrategia seguida para alcanzar las metas fijadas. Haciendo balance del debate general de 1995, “ Me recuerda al título de la película 'El próximo año a la misma hora'. Los años se suceden sin que la situación experimente una verdadera mejoría. (…) Esperamos que el año que viene, a diferencia de éste, podamos hablar de progresos reales ”. Australia continuó defendiendo la necesidad de mantener un debate más abierto: “ En el momento en que ciertos Estados están cuestionando la eficacia de los tratados y se apunta a soluciones sencillas, como la legalización, debemos contemplar la posibilidad de tomar medidas alternativas al castigo e intercambiar impresiones en la Comisión. Se deben seguir estudiando estrategias alternativas. No abogamos por un cambio en concreto, sino que nos limitamos a hacer constar que no hay que descartar nuevos enfoques que quizá no se ajusten a los paradigmas actuales. (…) La Comisión de Estupefacientes debe estudiar planteamientos legítimos como la reducción del daño y no rechazarlos de plano ”. Bolivia apuntó que “ era imposible seguir por el mismo camino ” y solicitó que se celebrara una cumbre mundial para “ identificar las causas del fracaso del presente sistema de control ” (Room, 1999).

En el próximo período de sesiones, que iba a tener lugar en abril de 1996, la Comisión de Estupefacientes debía decidir qué hacer con las recomendaciones formuladas por el grupo consultivo y la JIFE y con los comentarios presentados por los Estados miembro. Las propuestas que deberían haber servido para abrir el debate y preparar el terreno para introducir cambios en el régimen se descartaron una por una:

“ Si bien hubo cierto apoyo a la convocación de una reunión del un grupo de expertos encargado de examinar la idoneidad de las definiciones actuales de la Convención de 1961 y el Convenio de 1971, con especial referencia a los diversos productos de la cannabis y de la hoja de coca, (…) se expresó la opinión de que no deberían convocarse reuniones de grupos de expertos sobre otras cuestiones de la competencia de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes ” (E/1996/27: Supp. 7, párr.16).

Lo que, dicho en otras palabras, significaba que no se iba a reexaminar la situación del cannabis y de la coca.

La posibilidad de estudiar la despenalización y el concepto de la reducción del daño se vio obstaculizada de otro modo:

“ Se expresó una fuerte oposición a la legalización del uso de drogas para fines no terapéuticos. Esta medida no sólo sería contraria a las disposiciones de los tratados internacionales sobre fiscalización de drogas, sino que representaría además un grave revés para la cooperación internacional en materia de fiscalización de drogas. “Si bien se mostró cierto apoyo a que el PNUFID realizase investigaciones sobre la cuestión de la legalización del uso de drogas para fines no terapéuticos, se observó que esta investigación podría ser mal interpretada por los proponentes de la legalización ” (E/1996/27: Supp. 7, párr.21).

Esta idea sólo se “ manifestó ” y no se aprobó, pero indicaba que no existía un consenso al respecto y que, por lo tanto, no se podría realizar el estudio.

Por último, se descartó la propuesta de organizar una conferencia internacional como la de 1987 donde se podrían haber adoptado enmiendas a las convenciones. Como motivo, se adujo que supondría un “ elevado costo ” en un momento en que “ las Naciones Unidas atravesaban la peor crisis financiera desde su fundación. La Comisión llegó a la conclusión de que muchos de los objetivos de una conferencia podrían conseguirse igualmente convocando un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General ” (E/1996/27: Sup.7, párr.18). En el sistema de las Naciones Unidas se recurre con frecuencia a motivos económicos para detener planes sin la necesidad de aportar razones con fundamento. La crisis económica a la que se aludía se derivaba, en gran medida, del hecho de que los Estados Unidos habían dejado de pagar su cuota y debían a la ONU billones de dólares. Así pues, la Comisión de Estupefacientes adoptó una resolución (E/CN.7/1996/L.16) en la que recomendaba la celebración de lo que se convirtió en la UNGASS de 1998. Su objetivo consistía en “ conseguir un compromiso renovado por parte de los gobiernos para luchar contra el uso indebido y el tráfico ilícito de estupefacientes, así como fortalecer la aplicación del instrumento de fiscalización de drogas internacional ” (E/1996/27: Sup.7, párr.17). El contenido del documento era de total reafirmación y términos como “ valorar ”, “ estudiar ”, “ revisión científica ”, “ detectar puntos débiles ”, “ cambios que deben efectuarse ” o “ desarrollar nuevas estrategias ” no consiguieron sobrevivir al período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes y, por lo tanto, no se reflejaron en la resolución final.

La reunión de alto nivel del ECOSOC en 1996

Antes de poder presentar los resultados de la sesión ante la Asamblea General, éstos debían pasar por el Consejo Económico y Social (ECOSOC), el organismo que acoge a la Comisión de Estupefacientes como una de sus agencias. El ECOSOC dedicó un segmento de alto nivel de tres días al análisis de los resultados de la reunión de la Comisión de Estupefacientes (E/1996/SR.10-15). El entonces presidente de la JIFE, Sr. Schroeder, dejó muy claro su punto de vista durante la sesión de apertura: “ Los gobiernos no deben olvidar que los experimentos en el campo de la reducción del daño que se están realizando actualmente en varios países desarrollados podrían ser objeto de un mal uso por parte de aquellos que abogan por la legalización de las drogas. (…) En opinión de la Junta, no se puede justificar la legitimidad del uso de estupefacientes bajo la rúbrica de 'reducción del daño '”.

Pero Australia no se dejó intimidar por estas declaraciones. El delegado australiano replicó que las medidas de reducción del daño representaban el factor clave de la estrategia de su país. Dichas medidas estaban empezando a aplicarse sin que se diera la condición previa de la eliminación del uso indebido de las drogas. Si bien era posible que este tipo de estrategias no resultaran idóneas para todos los países, era innegable que había logrado resultados muy positivos en la reducción de los problemas sociales, económicos y sanitarios en Australia. La Sesión Especial de la Asamblea General prevista para 1998 brindaría “ una excelente oportunidad para determinar si era necesario introducir mejoras en las estructuras establecidas con miras a aumentar su eficacia en la batalla de la comunidad internacional contra los estupefacientes ”.

Los Países Bajos defendieron su pragmática postura nacional ante el cannabis. Teniendo en cuenta que las estrategias hasta el momento no resultaban ni realistas ni eficaces, la solución al problema de la droga sólo podría encontrarse aprendiendo de los errores del pasado. El gobierno neerlandés había abordado la cuestión desde diversos puntos de vista, muchos de ellos innovadores, y con algunos se habían obtenido resultados duraderos. “ Se prestó una especial atención a reducir el uso de drogas duras, ya que el daño que éstas provocan es mucho más grave que el derivado del uso del cannabis. Al separar el mercado de usuarios de drogas blandas del de drogas duras, el número de usuarios de cannabis que se pasaba a las drogas duras resultó sumamente bajo. El principio básico de diferenciar ambos mercados demostró ser muy positivo y el gobierno no inició procesos judiciales en los casos de posesión de pequeñas cantidades de cannabis para consumo personal ”.

Portugal declaró que los gobiernos debían estar abiertos al debate público para encontrar las soluciones apropiadas, sobre todo si existían dudas sobre la eficacia de ciertas medidas. El observador de Suiza apuntó que, a pesar de los enormes esfuerzos dedicados por la comunidad internacional a combatir la amenaza de las droga, éstos habían alcanzado resultados muy pobres. “ La comunidad internacional no debería ceder al desaliento ante los contratiempos sino aprovechar la oportunidad de analizar con criterio estrategias para el futuro y, además, hacerlo con una actitud abierta que esté dispuesta a aprender de la experiencia de otros ya experimentar cuando sea necesario ”.

Estas opiniones, sin embargo, no fueron más que excepciones. En general, la reunión confirmó el discurso predominante. El ECOSOC dio el visto bueno al informe de la Comisión de Estupefacientes, incluida la recomendación de celebrar una Sesión Especial de la Asamblea General en 1998. Posteriormente, el Secretario General de la ONU presentó un informe ante la Asamblea General sobre los posibles resultados de dicha sesión totalmente purgado de cualquier indicio de revisión. “ En el período extraordinario de sesiones se podría reiterar la importancia de los tratados sobre fiscalización internacional de drogas (…) y reafirmar su pertinencia y eficacia ”. También ayudaría a “l ograr la adhesión y aplicación universales antes del fin del milenio ”. Asimismo, los resultados de la sesión “ podrían llevar a los gobiernos a reafirmar la importancia política de la fiscalización de drogas ya renovar el compromiso ”. Finalmente, las deliberaciones podrían conducir a la “ globalización y armonización de los diversos enfoques bilaterales y regionales ” (A/51/469). Los preparativos de la UNGASS de 1998 se pusieron en marcha bajo la responsabilidad de la Comisión de Estupefacientes y sus diversos Comités Preparatorios en Viena.

La OMS: ' Seis llaneros solitarios '

A pesar de todo lo descrito, existe aún otro episodio de la historia de control de drogas de la ONU en que la Comisión de Estupefacientes no pudo actuar. La Organización Mundial de la Salud ( OMS ) desempeña su propio papel en la formulación de políticas sobre drogas de la ONU y lo hace de una manera relativamente independiente del trío que conforma el núcleo del sistema de control de drogas y que está compuesto por el PNUFID, la JIFE y la Comisión de Estupefacientes. Dicho papel se limita a recomendar en qué lista de las convenciones de 1961 y 1971 se deben clasificar determinadas substancias atendiendo a sus efectos sobre la salud. Precisamente con este fin, la OMS convoca cada dos años un Comité de Expertos en Farmacodependencia. La OMS siempre se ha mostrado en desacuerdo con el sistema de control de drogas establecido, ya que nunca ha comprendido la lógica que se esconde tras la actual distinción entre substancias lícitas e ilícitas. Puesto que su misión consiste en fijarse únicamente en el impacto sobre la salud, la OMS se suele referir a los “ estupefacientes, incluido el alcohol y el tabaco ”. Las dos últimas substancias plantean a la organización mayores quebraderos de cabeza que las drogas ilícitas clasificadas en las listas de las convenciones sobre control de drogas. Por ejemplo, y según muestran sus propias estadísticas, el conjunto de todas las drogas ilícitas es responsable de la pérdida de un 0,6% de “años de vida ajustados por discapacidad” (Disability-Adjusted Life Years, en inglés), comparado al 6,1% provocado por el alcohol y el tabaco (WHO, 2001).

Cuando comenzó la Década contra el Uso Indebido de Drogas, en 1990, la OMS había creado un programa sobre abuso de substancias ( Programme on Substance Abuse o PSA, en inglés) y nombró a seis expertos de entre su personal para fortalecer la contribución de la OMS en este campo. La revista especializada British Journal of Addiction aplaudió la decisión con un editorial titulado: “ Seis llaneros solitarios: la OMS pone en marcha un nuevo programa sobre abuso de substancias ”. Uno de los columnistas de la revista celebraba la llegada del PSA “ porque ahora se puede dirigir la atención a corregir el desequilibrio, hasta ahora demasiado inclinado hacia la reducción de la oferta y el cumplimiento de la legislación, cuyos profesionales recuerdan, por la fuerza de su convicción en la 'maldad' de los traficantes y de las substancias químicas, a uno de aquellos honrados agentes de la justicia que condenaron a tantas mujeres inocentes a morir por brujería ” (Haworth, 1991). Mencionaba asimismo un documento histórico titulado Discoverie of Witchcraft (Descubrimiento de la brujería) , publicado en 1584 como protesta contra la creciente oleada en la persecución de inocentes por parte del supersticioso clero, un libro que el rey James I de Inglaterra condenó a la hoguera. Haworth consideraba de gran importancia la función del PSA para aportar datos científicos con los que añadir algo de sensatez al problema de las drogas y que “ espero que nadie desee arrojar a la hoguera ”. Los acontecimientos posteriores indican que Haworth fue un tanto optimista.

El entusiasta equipo del PSA decidió ampliar el campo de trabajo del Comité de Expertos para poder cubrir así un mayor número de cuestiones relacionadas con la reducción de la demanda. De este modo, el Comité de Expertos de 1992 se reunió con un doble objetivo. Por una parte, se debía revisar la clasificación de diez substancias y, por la otra, se pidió a los expertos que estudiaran “ las diversas estrategias y enfoques para reducir el uso de las sustancias y sus efectos nocivos ” (WHO, 1993: 1).

Tras debatir la tradicional práctica de la masticación de la coca en los Andes y el uso del khat en África, el Comité “ recomendó que se realizaran estudios que analizaran posibles cambios en las disposiciones de la fiscalización internacional con respecto a estos patrones de uso tradicional ” (WHO, 1993: 20). En el informe del Comité también se concluía que el “ objetivo primordial de los programas nacionales para la reducción de la demanda debería ser minimizar el daño asociado al uso de alcohol, tabaco y otros estupefacientes. (…) El Comité recomendó que, para alcanzar una eficacia óptima, las políticas nacionales debían orientarse hacia objetivos explícitamente definidos de 'reducción del daño', tanto a corto como a largo plazo ” (WHO, 1993: 35-36). Según Robin Room, uno de los expertos que participó en la reunión, esta conclusión se alcanzó “ no sin algunas protestas ”, refiriéndose a otros dos componentes del Comité: Hamid Ghodse, que después se convirtió en presidente de la JIFE, y Philip O. Emafo, también miembro del ya citado grupo consultivo de 1994 y actualmente presidente de la Junta. Aún así, al final se sacó adelante el informe, que “ adoptó miras relativamente amplias con respecto a la reducción del daño ya que, por ejemplo, la regulación de la oferta se contemplaba como una de las posibles estrategias a seguir con este fi n” (Room, 1997).

El proyecto sobre cocaína de la OMS

En 1992, el PSA presentó un proyecto sobre cocaína de la OMS y el UNICRI ( WHO/UNICRI Cocaine Project , en inglés) que contaba con fondos procedentes del gobierno italiano y en el que participaba un grupo de destacados investigadores académicos. El UNICRI tiene su sede en Italia y sus siglas son la abreviatura del Instituto Interregional de las Naciones Unidas para Investigaciones sobre la Delincuencia y la Justicia. Los proyectos de investigación se desarrollaron, en parte, como respuesta a la Cumbre Mundial Ministerial sobre Drogas, celebrada en Londres en abril de 1990, con el objetivo de formular políticas de reducción de la demanda y “ combatir la amenaza de la cocaína ”. Según un comunicado de prensa emitido por la OMS en marzo de 1995, el proyecto sobre cocaína fue el mayor estudio a escala mundial realizado hasta el momento sobre el uso de esta substancia. Se recopiló información en 22 ciudades y en 19 países sobre cuestiones como el uso de la cocaína y de otros derivados de la hoja de coca, sus usuarios, sus efectos sobre éstos y sobre la comunidad, así como sobre la respuesta de los gobiernos ante esta problemática. Se abordaron todos los aspectos del problema: desde los masticadores de hojas de coca en los Andes a los fumadores de crack en Nueva York y Lagos, pasando por los usuarios que se inyectan cocaína en São Paulo y San Francisco o los que la esnifan en Sydney y El Cairo. El comunicado de prensa también aclaraba que “ las a veces imprevistas conclusiones del estudio no reflejan la posición oficial de la OMS ” (WHO, 1995).

En la reunión de la Comisión de Estupefacientes de marzo de 1995 se difundió un dossier informativo en que se resumían los resultados del estudio (WHO/UNICRI, 1995). En él, cabía encontrar conclusiones como las siguientes:

La mayoría de países participantes coinciden en que el uso ocasional de cocaína no desemboca necesariamente en problemas físicos o sociales graves ni leves. (…) En todos los países participantes, son mayores los problemas sanitarios derivados del uso de substancias legales, sobre todo del alcohol y del tabaco, que del uso de la cocaína. (…) El consumo de hojas de coca no parece provocar efectos negativos sobre la salud y, en cambio, posee una función terapéutica, ritual y social positiva en las comunidades indígenas andinas. (…) La OMS /PSA debería investigar los efectos terapéuticos de la hoja de coca.

“ La mayoría de autoridades considera que la erradicación del uso de la cocaína y otros estupefacientes es una meta poco realista. No obstante, si el uso de estas substancias se prolonga, los efectos negativos de dicho uso no tienen por qué ser inevitables. En la mayoría de países participantes, existe una minoría de la población que se inicia en el uso de la cocaína o de productos afines, los usa de manera ocasional durante un determinado período de tiempo y las consecuencias negativas que sufre por ello son inexistentes o leves, incluso años después de usarlas. Este hecho indica que es posible reducir, si no eliminar por completo, el uso nocivo de la cocaína. “

“ El mayor interrogante que plantea el futuro es saber si las organizaciones internacionales, como la OMS y el PNUFID, así como los gobiernos nacionales, seguirán concentrándose en tomar medidas para la reducción de la oferta, como la destrucción y la substitución de cultivos y la imposición de la ley, ante la crítica y el cinismo crecientes acerca de la eficacia de estos enfoques. Países como Australia, Bolivia, el Canadá y Colombia están interesados en estudiar una serie de posibilidades para legalizar y despenalizar el uso y la posesión personal de cocaína y de productos afines. Se deben evaluar con mayor detalle los efectos negativos de las políticas y las estrategias actuales y desarrollar enfoques alternativos. (…) Los enfoques nacionales y locales en estos momentos, que prestan una atención excesiva a las medidas de control punitivas, podrían acrecentar el desarrollo de problemas relacionados con la salud. “

En cuanto el dossier informativo empezó a circular por los pasillos de la ONU , los funcionarios estadounidenses hicieron uso de su gran influencia para evitar la publicación del estudio. “ El gobierno de los Estados Unidos ha quedado sorprendido al comprobar que el estudio parece exponer argumentos a favor del uso positivo de la cocaína, ” fue la respuesta de Neil Boyer, el representante de los Estados Unidos en el 48° período de sesiones de la Asamblea Mundial de la Salud en Ginebra. Alegó que el programa de la OMS sobre el abuso de substancias estaba “ encaminado en la dirección equivocada ” y que “ socavaba los esfuerzos de la comunidad internacional por erradicar el cultivo ilícito y la producción de coca ”. Denunció que existían “ indicios del apoyo de la OMS en programas para la reducción del daño y de colaboraciones previas de la OMS con organizaciones que defendían la legalización de las drogas “. Y, a continuación, amenazó expresamente con que “ si las actividades de la OMS en materia de drogas no consiguen reafirmar los enfoques probados para la fiscalización de drogas, se recortarán los fondos asignados a los programas correspondientes ” (WHA48/1995/REC/3).

Patricia Erickson, una catedrática de la Universidad de Toronto que participó en el estudio como investigadora, defendió la integridad de éste:

“ El equipo original estaba formado por una serie de expertos cuyas investigaciones sobre la cocaína se habían demostrado científicamente, recibían financiación, se habían publicado y habían superado la evaluación arbitrada de otros científicos. Es decir, que se siguieron las normas habituales en estos casos. Por supuesto, muchos de los resultados han desmentido por completo la imagen de la cocaína como una droga asesina que esclaviza a la gente. Esa idea es propia de la mitología de los años 20. No se puede negar que la cocaína puede ser fuente de problemas y que es motivo de preocupación, pero concluimos que las personas que trabajan y se dedican a otras actividades podrían hacer de ella un uso recreativo. El estudio no pretendía dar una mala imagen de la cocaína, sino ahondar en todo el espectro de su uso en diversos países ” (Taylor Martin, 2001).

La evaluación arbitrada es una parte fundamental y habitual de los procedimientos de cualquier estudio realizado o patrocinado por la OMS . En el 48° período de sesiones de la Asamblea General, el Sr. Boyer solicitó al Gabinete del Director General, Sr. Piel, “que debería encontrarse alguna manera para que la evaluación arbitrada del estudio fuera efectuada por personas reconocidas como verdaderos expertos en el campo de la investigación, de conformidad con la estricta normativa de la OMS en esta esfera” (WHA48/1995/REC/3). Aunque el coordinador del proyecto sobre cocaína, Mario Argandoña, había solicitado a Hans Emblad, responsable del PSA, que se abstuviera de hacer pública cualquier versión del informe en la palestra del control de drogas hasta que se hubieran completado los procedimientos de la evaluación arbitrada, el Sr. Emblad estimó oportuno informar en la sesión de la Comisión de Estupefacientes de 1995 sobre los interesantes resultados de la investigación, cosa que propició la intervención de los Estados Unidos.

La secretaría del proyecto emitió varias listas que incluían diversos nombres de posibles supervisores que fueron de acá para allá durante más de dos años. Fue imposible alcanzar un acuerdo sobre quién debería hacerse cargo de la tarea y, por lo tanto, nunca se adoptó una decisión definitiva sobre el proyecto. Aunque algunos de los expertos del estudio pudieron publicar parte de sus investigaciones, la mayoría de los resultados del proyecto sobre cocaína de la OMS y el UNICRI nunca salieron a la luz. Así fue como cientos de páginas que contenían valiosos hechos y opiniones sobre la coca y la cocaína, fruto del trabajo de tres años de más de 40 investigadores y asesores, acabaron finalmente “ en la hoguer a”.

El proyecto sobre cannabis de la OMS

El PSA inició el proyecto de la OMS sobre los factores de riesgo derivados del uso del cannabis ( WHO Project on Health Implications of Cannabis , en inglés) en el año 1993. La OMS había publicado su último informe sobre el cannabis hacía ya 12 años y, en respuesta a las “ numerosas peticiones ” para que realizara un nuevo estudio, la organización designó un grupo de expertos científicos sobre la materia (WHO/MSA/PSA/97.4: 1). Se acordó que uno de los temas de investigación se encargaría de realizar una “ Evaluación comparativa de las consecuencias físicas y psíquicas derivadas del uso del alcohol, el cannabis, la nicotina y los opiáceos ”. El informe, que se publicó en agosto de 1995, concluía: “ Considerando los patrones de uso, el cannabis representa un problema para la salud pública mucho menor que el del alcohol y el tabaco en las sociedades occidentales ” (Hall, 1995).

De acuerdo con uno de los investigadores, algunos responsables de la OMS “ enloquecieron ” al leer el informe (New Scientist, 1998). En un comunicado de prensa, la OMS defendía su decisión de suprimir la conclusión comparativa del informe final alegando que no existía “ ningún intento por ocultar información y la decisión de no incluir dicha comparación en el informe final se fundaba en criterios científicos que no tenían relación alguna con presiones política s” (WHO, 1998). La versión definitiva del informe, publicada en 1997, incluía el siguiente comentario sobre la polémica comparación del cannabis con el alcohol y el tabaco:

“ El grupo de expertos que preparó la revisión de los conocimientos sobre el cannabis en 1985 incluyó una sección en el borrador del informe que se proponía comparar las evidencias sobre las consecuencias sanitarias del cannabis con los riesgos para la salud de una serie de drogas lícitas e ilícitas como el alcohol, el tabaco y los opiáceos. Sin embargo, la fiabilidad y la importancia para la salud pública de dichas comparaciones es dudosa. (…) El riesgo cuantitativo del uso del cannabis supone una gran incógnita puesto que se carece de estudios epidemiológicos fidedignos y, por lo tanto, estas comparaciones tienden a ser de carácter más especulativo que científico ” (WHO/ MSA/PSA/97.4: 29).

El Informe Mundial sobre Drogas 1997

A finales de 1996, se había conseguido neutralizar las posturas y recomendaciones más polémicas de los años precedentes. Seguramente por eso, al lobby defensor de la “ tolerancia cero ” no le hizo mucha gracia ver cómo resurgían algunas de estas ideas en el Informe Mundial sobre Drogas de la ONU en 1997. El informe, elaborado bajo los auspicios del PNUFID, reflejaba en muchos aspectos el clima más abierto que caracterizó al período precedente a la UNGASS y mostraba las iniciativas tomadas por la OMS y el PSA por racionalizar el debate.

Sobre la controversia del cannabis, por ejemplo, el informe señala:

“ Es innegable que, en algunas personas y según el tipo de uso, el cannabis provoca problemas en la salud física y mental como, por ejemplo, pérdida de memoria a corto plazo, pérdida de concentración, problemas motores, afecciones bronquiales y pulmonares, etc. Por otro lado, dicho consumo no presenta los mismos patrones de uso continuado a largo plazo o dependiente como el fumar cigarrillos y no existe un índice de mortalidad atribuido directamente a los efectos acumulativos del cannabis”. El informe concluye que “(a) en el contexto de las drogas ilícitas, parece la menos nociva y (b) por una serie de motivos, quizá relacionados con su situación como droga prohibida, los costes sociales y sanitarios derivados de su uso han sido hasta el momento menos perjudiciales que los del tabaco y el alcohol ” (UNDCP, 1997).

Se dedicó todo un capítulo al “ Debate sobre regulación y legalización ” (UNDCP, 1997: pp.184-201), escrito con la intención – como se menciona en la contraportada – de ir “ más allá de la retórica que suele acompañar a este asunto:

“ Durante los últimos años han aumentado las críticas que afirman que los fondos dedicados a la 'guerra contra las drogas' se han malgastado y que el régimen de fiscalización de drogas, en lugar de favorecer la salud y el bienestar de las naciones, podría haber agravado la situación. (…) La sensación de haber alcanzado un punto muerto en el campo de las políticas sobre drogas ha dado pie a la aparición de numerosos grupos de presión que reivindican un cambio en la fiscalización de drogas internacional que implicaría suavizar el régimen prohibicionista – por ejemplo, modificando las Convenciones existentes en materia de fiscalización de drogas – y conceder mayor importancia a las medidas para la reducción del daño asociado al uso indebido de drogas. Dado que estos grupos son de origen heterogéneo y están integrados por investigadores, políticos, científicos médicos, economistas y destacados líderes de opinión, movidos en su mayoría por una motivación seria y fundada, representan un gran reto a la filosofía actual sobre fiscalización de drogas. “

Si bien no presenta la legalización como un asunto prioritario, el capítulo desmonta muchos de los prejuicios predominantes en el debate y procura suavizar las posturas enfrentadas. “ El debate sobre la regulación se ha desviado de su debido curso debido a un excesivo extremismo: por un lado, el grupo defensor de la 'tolerancia cero' y, por el otro, el de los legalizadores ”. El Informe Mundial sobre Drogas hacía constar el amplio abanico de posibilidades políticas señalando: “ Las leyes – incluidas las Convenciones internacionales – no son inamovibles y pueden modificarse si la voluntad democrática de las naciones así lo desea ”.”

El fortalecimiento del mecanismo de la ONU

El primero de toda una serie de conflictos durante el período previo a la UNGASS surgió ya en la primera reunión del Comité Preparatorio en Viena, en marzo de 1997. En un punto del orden del día llamado 'Aplicación de los tratados internacionales en materia de fiscalización de drogas', varios países – Australia, México, Sudáfrica, Suecia y Tailandia – presentaron una resolución sobre “ fortalecer el mecanismo de las Naciones Unidas para la fiscalización internacional de las drogas ”. El proyecto de la resolución reconocía que existía un elevado índice de uso indebido, cultivo, producción y distribución de estupefacientes y substancias psicotrópicas, así como de tráfico de drogas; un índice que, además de elevado, iba en constante aumento. Por este motivo, era necesario efectuar una revisión íntegra del mecanismo de control de drogas existente. Se solicitó al Secretario General que “designe un pequeño grupo de expertos independientes para emprender una revisión general sobre la manera en que han evolucionado los esfuerzos contra las drogas ilícitas dentro del sistema de las Naciones Unidas y con la finalidad de formular medidas dirigidas a reforzar la cooperación internacional contra las drogas ilícitas en el futuro” (E/CN.7/1997/L.6/Rev.1).

Tanto los Estados Unidos como el Reino Unido desaprobaron la palabra “ independientes ”, así que la versión final se refería a “ un pequeño grupo de expertos seleccionados tras efectuar las consultas pertinentes con, entre otros, los gobiernos ”. Además, en la versión definitiva se aclaraba que el “ fortalecimiento del mecanismo de la ONU ” debería realizarse “ en el marco de los tratados internacionales existentes sobre fiscalización de drogas ”. Un año después, en marzo de 1998, el Secretario General Kofi Annan designó un grupo de “ trece expertos de alto rango ”. En realidad, el comité estaba integrado por la junta directiva del Comité Preparatorio al completo y por algunos otros delegados nacionales (UNIS/NAR/627). Tras su primera reunión, en abril, el grupo preparó un informe sobre los progresos realizados para la UNGASS y, tras otras dos reuniones, presentó sus resultados durante el período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes en marzo de 1999 (E/CN.7/1999/5).

Como comentario adicional, el grupo estimó:

“ … aunque el determinar si un tratado era o no era adecuado no era de su incumbencia, había varias cuestiones esenciales que afectaban al régimen internacional de fiscalización de drogas de las que había que ocuparse con carácter prioritario. Una de esas cuestiones era la capacidad de la Comisión para desempeñar las funciones que le encomendaban los tratados. El Grupo de Expertos advirtió que la Comisión no se había ocupado todavía de algunas cuestiones fundamentales de la fiscalización de drogas de las que habían tratado ampliamente los medios informativos, incluida la ejecución de proyectos sobre la prescripción de heroína a los toxicómanos y el cambio en la forma en que la sociedad percibe el uso indebido de drogas y su mayor tolerancia ”.

A pesar de su escaso margen de maniobra y de la ausencia de miembros independientes ajenos al sistema de las Naciones Unidas, los trece componentes del grupo señalaron ciertas deficiencias en el funcionamiento de éste. Por ejemplo, coincidió en que el plan de acción de las Naciones Unidas sobre fiscalización del uso indebido de drogas no había alcanzado sus objetivos, tal como se había remarcado durante una reciente valoración nada favorable. Asimismo, recomendaba intensificar la colaboración entre el PNUFID, el PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) y ONUSIDA. Con respecto al funcionamiento de la Comisión de Estupefacientes, el grupo opinaba: “ En los últimos años, la Comisión ha tendido a dejar de ser una entidad técnica para convertirse en una entidad más política. (…) Las cuestiones relativas a la fiscalización de drogas, de importancia crítica o creciente, tampoco se abordaron adecuadamente, en parte como consecuencia de la forma en que estaba estructurado el programa de trabajo de la Comisión. La situación estaba socavando poco a poco el papel de la Comisión como principal órgano normativo de las Naciones Unidas en materia de fiscalización de drogas ”. Como resultado de todo ello, durante los años posteriores se han celebrado más reuniones entre los períodos de sesiones, ha aumentado la coordinación entre los países donantes y receptores del PNUFID y se han incorporado “ Debates temáticos ” al período de sesiones ordinario de la Comisión de Estupefacientes para fomentar una discusión más centrada y sustancial acerca de cuestiones clave sobre las políticas.

UNGASS 1988: el compromiso

El Comité Preparatorio que se reunió en marzo de 1997 tenía que decidir qué país asumiría la presidencia. México, que había desempeñado un papel fundamental en la organización de la Sesión Especial, se presentó como candidato con el apoyo del bloque GRULAC de países latinoamericanos y del Caribe. Los Estados Unidos, no obstante, sentían cierta inquietud por el tono crítico que había adoptado México recientemente. Así que echaron mano de la dimisión, hacía apenas un mes, del general Gutiérrez Rebollo, conocido como el “ zar antidroga ” de México propiciada por las acusaciones de que había estado protegiendo a Amado Carrillo Fuentes, el principal narcotraficante mexicano (Fazio, 1997). Con la excusa de la corrupción generalizada en los organismos antidroga mexicanos, los Estados Unidos impidieron la candidatura de México. Y sólo tras largas horas de negociaciones entre bastidores se alcanzó un acuerdo para apoyar la presidencia de Portugal.

México siguió representando un destacado papel durante los preparativos de la UNGASS presidiendo el grupo intergubernamental encargado de elaborar el borrador de los Principios rectores de la reducción de la demanda de drogas, uno de los documentos clave en la agenda de la UNGASS. México también presentó proyectos de texto sobre cuestiones como el blanqueo de dinero y los precursores químicos. El objetivo de México, en palabras del representante permanente ante la ONU de dicho país en Viena, consistía en adaptar el régimen internacional de control de drogas para que la reducción de la demanda adquiriera mayor importancia “ equilibrando así una estrategia que previamente estaba sesgada hacia un aspecto del problema ” (Lajous Vargas, 1998).

Se confiaba en que la UNGASS marcaría el fin de la “ época de señalar con el dedo ”. Como indicó el presidente colombiano Ernesto Samper en su discurso ante la Sesión Especial: “ Nadie está tan libre de pecado como para tirar la primera piedra ”. Tanto México como Colombia destacaron que se debería acabar con la antigua dicotomía entre países tradicionalmente productores y consumidores para dar paso al principio de la “ responsabilidad compartida ”. Este principio, según su opinión, debería convertirse en la piedra angular del control internacional de drogas y, para ello, no sólo había que admitir los desequilibrios del pasado, sino también que las fronteras tradicionales se habían desdibujado con el paso del tiempo. Tras una serie de arduas negociaciones, centradas en cuestiones sobre la reducción de la demanda y los precursores químicos, el resultado final de la UNGASS reflejó el ambiente que se respiraba. Al menos, en esencia. Muchos de los documentos aprobados hacen hincapié en la responsabilidad del “ Norte ” para, entre otras cosas, reducir la demanda, regular el comercio de precursores químicos, controlar la producción de estimulantes de tipo anfetamínico (EA) y abordar cuestiones como el blanqueo de dinero.

El principal impedimento para alcanzar este nuevo equilibrio surgió a partir de una propuesta presentada por Pino Arlacchi, al que se nombró nuevo director ejecutivo del PNUFID durante el proceso de preparación, en septiembre de 1997. Su plan SCOPE, cuyas siglas en inglés corresponden a la Estrategia para la Eliminación de la Coca y la Adormidera, se proponía erradicar estos cultivos en un plazo de diez años, es decir, para el 2008, e instaba a hacerlo en Colombia, Bolivia, Perú, Birmania, Laos, Vietnam, Afganistán y Pakistán, los ocho países en que se concentra la producción de coca y opio (Blickman, 1998). El plan SCOPE resucitó el discurso sobre un “ mundo libre de drogas ” mediante la total eliminación de cultivos relacionados con éstas, y habría devuelto el peso de la responsabilidad a los países productores de opio y coca.

Aunque el plan nunca se aprobó, aportó el impulso necesario para la adopción del artículo más polémico de la Declaración Política de la UNGASS: el artículo 19 que exhorta a “ eliminar o reducir considerablemente el cultivo ilícito del arbusto de coca, la planta de cannabis y la adormidera para el año 2008 ” (A/RES/S-20/2). Tras un acalorado debate, se acordó que se fijaría ese mismo año como fecha límite para “ eliminar o reducir considerablemente la fabricación, la comercialización y el tráfico ilícito de sustancias sicotrópicas, comprendidas las drogas sintéticas y la desviación de precursores ” así como para “lograr resultados importantes y mensurables en la esfera de la reducción de la demanda para el año 2008”. Estos son los puntos que constan en la agenda para la revisión de mitad de período de abril de 2003: “ examinar los avances alcanzados y los obstáculos encontrados ” cuando nos encontremos a mitad de camino del plazo fijado para 2008.

Durante la Sesión Especial, fueron pocos los delegados que siguieron manifestando sus dudas acerca del frágil consenso que tanto costó alcanzar. Raymond Kendall, Secretario General de Interpol, comentó: “ A pesar de que la aplicación de la ley constituye la razón de ser de Interpol, no creemos que sea la panacea de todos los males asociados a la problemática de la droga ”. Destacó la necesidad de nuevas políticas que actuaran especialmente sobre los factores que conducen a la aparición y al desarrollo de los denominados comportamientos anormales. Ello implicaría hacer frente a programas de reducción del riesgo con seriedad y conciencia, desde la perspectiva obligada de la salud pública. Añadió también que “ una nueva política no debería ser tan ingenua como para confundir la realidad con la fe demagógica y partir de información objetiva y de investigaciones multidisciplinarias ”. De modo parecido, el ministro de asuntos exteriores de los Países Bajos, Hans van Mierlo, insistió en la necesidad de iniciar estrategias basadas en nuevos resultados: “ Lo primero que deberíamos hacer sería evaluar los resultados de nuestros esfuerzos hasta el momento para poder discernir qué es lo que realmente funciona. No nos dejemos acorralar por las discusiones ideológicas del pasado al estudiar futuras estrategias. Ciñámonos en cambio a los hechos que hemos podido constatar a partir de nuestras prácticas durante los últimos años ” (A/S-20/PV.1-9).

Sin embargo, desde que se celebró la UNGASS en 1988, no se han tomado demasiadas iniciativas en ese sentido. El programa PSA de la OMS se desmanteló y se fundió de nuevo en 2000 con el Departamento de Salud Mental del que se había separado en 1990. Pino Arlacchi, el director ejecutivo del PNUFID, censuró gran parte del Informe Mundial sobre Drogas 2000. El capítulo sobre regulación, que debía ser la continuación del de 1997, desapareció por completo. El coordinador, Francisco Thoumi, abandonó la agencia manifestando su protesta. “ Arlacchi estaba muy preocupado porque el borrador original no reflejaba su visión de la situación de las drogas en el mundo. Consideraba que era demasiado pesimista y que no mostraba los recientes progresos alcanzados en la lucha contra la droga. Solía argüir que el problema mundial de las drogas estaba a punto de solucionarse y que sólo eran tres países lo que suponían un verdadero problema: Colombia, Afganistán y Birmania” (Thoumi, 2002). Parte del personal de PNUFID se vio obligado a abandonar la agencia o dimitió por sus diferencias con Arlacchi. Hubo una purga – por no hablar de caza de brujas – para limpiar el sistema de control de drogas de la ONU de cualquier elemento supuestamente “ derrotista ” que pudiera romper el ' espíritu de unión '.

Conclusiones

El funcionamiento basado en el consenso propio del mecanismo de control de drogas de la ONU ha propiciado situaciones muy curiosas. “ Las drogas ilícitas pueden resultar de lo más paradójicas. El comportamiento irracional que, en principio, deberían mostrar las personas que las consumen es en ocasiones propio de muchas de las que no lo hacen ” (Grinspoon, 1993). En su fuero interno, “ la mayor parte de las autoridades considera que la erradicación de las drogas es una meta poco realista ” y que el régimen actual carece de la eficacia necesaria. Pero en cuanto toman asiento en las salas de conferencias de Viena y Nueva York, se suben al tren del consenso y la mayoría de los representantes se deja arrastrar por la retórica habitual mientras que la minoría procura pasar lo más desapercibida posible. Así pues, tras una década de conferencias de alto nivel durante la que se ha coincidido en que “ el mal avanza más aprisa que el remedio ”, se frena toda iniciativa para “ detectar las causas de la ineficacia del presente sistema de fiscalización ”. Los resultados de los estudios científicos patrocinados por la ONU se han desatendido de manera deliberada y cualquier iniciativa para formular ' los cambios que deben efectuarse ' se la lleva el viento. A pesar de todo lo expuesto, la comunidad internacional reunida en 1988 concluyó que se podría conseguir en 10 años lo que no se había logrado en los 25 que se fijaron como plazo en la Convención de 1961.

La JIFE declaró ya en su informe de 1994: “ La comunidad internacional ha expresado su deseo de que, en lugar de reabrir todos los debates, prefiere desarrollar las estrategias definidas en común y ampliar sus principios a fin de establecer la manera de fortalecer las medidas de fiscalización de drogas ” (E/INCB/1994/1/Sup.1: 8). Poco importa si la estrategia no proporciona resultados positivos siempre que la comunidad internacional muestre un mayor compromiso: “ Esperamos que el año que viene, a diferencia de éste, podamos hablar de progresos reales” . “ Cualquier duda, vacilación o revisión injustificada de la validez de los objetivos que deben alcanzarse socavarían nuestro compromiso ”. Los numerosos llamamientos – procedentes de la propia “ comunidad internacional ” – para “ analizar con criterio estrategias para el futuro y, además, hacerlo con una actitud abierta que esté dispuesta a aprender de las lecciones del pasado ya experimentar cuando sea necesari o” se han topado con acusaciones maniqueístas – típicas de la guerra fría – sobre la traición a “ nuestra noble causa ”.

Por lo tanto, no es de extrañar el hecho de que “ la sociedad civil muestre una creciente impacienci a”, según observó muy acertadamente el Secretario General. Los resultados de la revisión de la UNGASS, que tendrá lugar en abril de 2003, sin duda se convertirán, tal como predijo el presidente de la Sesión, en “ la prueba de fuego para demostrar la capacidad de respuesta de la comunidad internacional ante los complejos problemas planteados tras el fin de la guerra fría ”. Para superar la prueba, quizá sería buena idea retomar algunas de las iniciativas del período precedente a la UNGASS y volver a añadirlas a la agenda. Las circunstancias han variado considerablemente desde entonces y, en estos momentos, podrían alcanzarse conclusiones distintas:

(1) Transcurridos ya cinco años, ya pesar del compromiso político renovado en la UNGASS, no se ha realizado ningún avance en términos de consumo y producción. Los ministros quedarían en el más completo ridículo si, en la reunión de abril, se limitaran a seguir afirmando que para 2008 habrán conseguido “ eliminar o reducir significativamente ” los cultivos de coca, la adormidera y la cannabis y la producción de drogas sintéticas.

(2) La Oficina contra la Droga y el Delito de la ONU (ODC, siglas en inglés) está experimentando un proceso de reforma emprendido por su nuevo director ejecutivo, Antonio Costa, que permitirá a la agencia despedirse de la crisis de los últimos años y de la censura impuesta por su predecesor. Puede que ello amplíe la capacidad del PNUFID, que se enmarca dentro de la ODC, para ejercer su función como “ centro de investigación ” animando el debate político sobre las drogas en el ámbito internacional.

(3) En el Plan de Acción desarrollado para aplicar la Declaración sobre los principios rectores de la reducción de la demanda de drogas de la UNGASS, los países se comprometieron a ofrecer “ todo el espectro de servicios, incluida la reducción de las consecuencias perjudiciales para la sociedad y la salud del uso indebido de drogas ” (A/RES/54/132). El drama del SIDA en todo el mundo ha puesto de relieve la necesidad de tomar medidas de reducción del riesgo para afrontar la propagación del virus relacionada con el uso de drogas por vía intravenosa. La Declaración de compromiso en la lucha contra el VIH/SIDA adoptada por la UNGASS en junio de 2001 insta explícitamente a las naciones a garantizar para 2005 un mayor acceso a equipo esterilizado para inyecciones, ya fomentar “actividades para la reducción de los daños causados por el consumo de drogas” (A/RES/S-26/2: art. 52). Así pues, resulta imposible – además de irresponsable – seguir evitando un debate abierto sobre el concepto de reducción del daño en el ámbito de la Comisión de Estupefacientes.

(4) Varios países han relajado sus leyes sobre el cannabis y en toda Europa y el Canadá se están desarrollando debates más objetivos sobre la posibilidad de la despenalización y la legalización. Este clima político vuelve a plantear en el ámbito de la ONU las tradicionales dudas acerca de las incoherencias en los tratados sobre el cannabis y la coca. Tal como ya se señaló en 1971, el cannabis “ no forma parte – y, objetivamente, nunca lo hizo – de las disposiciones de un tratado cuyo objetivo explícito consiste en prevenir la 'adicción a los estupefacientes.' La inclusión del cannabis en un tratado sobre estupefacientes fue una equivocación debida a los datos médicos y científicos erróneos de que disponían los delegados cuando se preparó el proyecto del tratado ” (Leinwand, 1971).

Aunque la historia presentada en este artículo atestigua los límites del funcionamiento racional del mecanismo de control de drogas de la ONU , estos últimos acontecimientos podrían crear las condiciones necesarias para que un grupo de países con ideas afines puedan acabar con la actual parálisis. El ministro de exteriores George Papandreou anunció una iniciativa tomada por la presidencia griega de la UE en ese sentido: “ El primer paso para encontrar nuevas maneras de abordar el problema de las drogas debería consistir en una evaluación exhaustiva de los tratados internacionales en esta materia. Debemos verificar su eficacia, poner al descubierto sus puntos débiles y presentar propuestas con miras a encontrar otros métodos para formular y aplicar las políticas sobre drogas ” (Papandreou, 2002).

Reconocimientos

El autor desea expresar su agradecimiento al Fondo Europeo para Políticas de Drogas NEF, por el apoyo financiero brindado al Transnational Institute durante el período de investigación y redacción de este documento.

Martin Jelsma
TNI , enero de 2003

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